(Nota 1) Negli ultimi decenni assieme alla crescita della consapevolezza da parte delle istituzioni della necessità di essere sempre più partecipi della vita dei cittadini e di essere rivolte il più possibile alla soddisfazione dei loro bisogni, si sono adeguate le normative in maniera tale da rendere più funzionali le amministrazioni stesse (si veda il capitolo sui servizi), incentivando anche forme di gestione più snella e ottimizzata attraverso la condivisione di capacità e risorse tra gli enti coinvolti.
Si è così data la possibilità agli enti locali di relazionarsi tra loro in maniera strutturata attivando una o più forme associative, organizzate per ambiti territoriali ottimali, costituiti in base alla contiguità spaziale e/o alla tipologia di funzioni/servizi da gestire. Il modello relazionale degli enti locali del Veneto prevede la compresenza di una pluralità di forme di questo tipo: la Convenzione, il Consorzio, l'Unione dei Comuni e la Comunità Montana.
L'associazionismo intercomunale ha iniziato a svilupparsi nel Veneto - così come nelle altre regioni italiane, soprattutto del nord - a partire dal 2000 in attuazione del D.Lgs. 267/2000 (TUEL - Testo Unico degli Enti Locali), finalizzato a ridurre i costi della frammentazione istituzionale (i piccoli e i piccolissimi Comuni) nonché a costituire aree territoriali adeguate alla gestione delle funzioni e dei servizi propri di ciascun livello istituzionale. Con tale legislazione favorevole si sono creati i presupposti per la realizzazione di un federalismo funzionale che vada di pari passo con l'attuazione del federalismo fiscale.
Il fenomeno della rete intercomunale interessa oggi oltre il 70% dei Comuni veneti, partecipanti a una o più forme di associazione. Prima di descrivere il tessuto associativo realizzato dai Comuni del Veneto, si spiegano brevemente le varie tipologie di associazione presenti, in ordine crescente di complessità organizzativa e gestionale.
Le Convenzioni rappresentano il modello associativo meno strutturato ed impegnativo per gli enti locali; sono inoltre caratterizzate da minor stabilità temporale rispetto alle altre forme associative. Disciplinate dall'art. 30 del TUEL, non hanno personalità giuridica, ma sono esclusivamente di natura contrattuale; dunque non possiedono organi amministrativi e una struttura propria. Di norma sono monofunzionali, in quanto costituite per lo svolgimento di un'unica funzione.
I Consorzi, come le Convenzioni, hanno carattere monofunzionale, ma la funzione esercitata deve essere di carattere economico o imprenditoriale. Spesso la legge impone la loro istituzione in relazione all'erogazione di uno specifico servizio. A differenza delle Convenzioni, hanno personalità giuridica di ente locale e, quindi, possiedono propri organi di amministrazione e una propria struttura, sulla base di quanto previsto dall'art. 31 del TUEL.
In molti casi le Convenzioni e i Consorzi precedono la costituzione di una forma più strutturata, come le Unioni dei Comuni (art. 32 del TUEL). Queste rappresentano il modello associativo più organizzato e stabile, e hanno carattere polifunzionale, dato l'esercizio, normalmente, di più di due funzioni. Tuttavia non costituiscono un livello istituzionale aggiuntivo, con un proprio apparato autonomo, essendo espressione diretta dei Comuni, da cui acquisiscono risorse umane e finanziarie.
Infine nel Veneto, considerate le sue caratteristiche territoriali in parte montuose, assumono particolare rilevanza le associazioni intercomunali realizzate per mezzo delle Comunità Montane - Unioni di Comuni montani -, regolate dall'art. 27 del TUEL e istituite nel Veneto con la Legge Regionale n. 19/93. Quanto a caratteristiche, le Comunità Montane sono molto simili alle Unioni dei Comuni, ma costituiscono un livello istituzionale autonomo aggiuntivo e obbligatorio. Tale obbligatorietà deriva dal fatto di esercitare funzioni conferite dallo Stato o delegate dalla Regione. La delega riguarda spesso anche i Comuni aderenti alla Comunità Montana, qualora decidano di trasferire ad essa l'esercizio di specifiche funzioni di loro competenza.
Presentiamo, ora, alcune statistiche descrittive delle forme associative presenti nel Veneto. E' da tener presente che l'analisi si basa sui dati relativi alle associazioni a cui è stato assegnato almeno un contributo regionale da parte della Direzione Enti Locali della Regione del Veneto per la gestione associata di funzioni o servizi comunali, pertanto, soprattutto per ciò che riguarda le forme associative delle Convenzioni e dei Consorzi, i dati non coprono completamente l'universo del fenomeno associativo intercomunale presente nella regione, in particolare rispetto alla funzione di sicurezza urbana svolta dagli enti locali, della quale si dà un approfondimento nella sezione che segue. Infine, si osservi che lo stesso Comune può partecipare a più forme associative per la gestione di funzioni diverse.

Per effetto del D.Lgs 267, le Unioni dei Comuni hanno conosciuto un consistente sviluppo a partire dal 2000 sia a livello nazionale che nel Veneto. Qui nel 2002, dopo un rapido sviluppo iniziale in cui il numero di unioni è triplicato dal 2000, la crescita si è arrestata. A livello nazionale si registra invece un incremento fino al 2005, probabilmente a causa di tempi differenziati nelle politiche regionali di incentivazione. In ogni caso il fenomeno si stabilizza nel 2006 - con 291 enti nel territorio nazionale, di cui 29 (il 10%) nel Veneto - conseguentemente a un limitato turnover, ovvero a una certa stabilità delle unioni che vengono a costituirsi, a dimostrazione della considerazione positiva del fenomeno associativo da parte degli enti locali: difficilmente si rinuncia ai vantaggi derivanti dalla formazione dell'Unione attraverso lo scioglimento della stessa (Figura 19.1.1) e (Figura 19.1.2).
Anche se in Veneto, nel 2009, il numero medio di Comuni per Unione (3,4) è inferiore alla media nazionale (4,7), la percentuale di popolazione residente nei Comuni aderenti a tale forma di associazione è maggiore (10% nel Veneto vs. 9% in Italia). Non si riscontrano, invece, differenze con il dato nazionale rispetto alla percentuale di Comuni associati (circa il 17%) e alla media di abitanti per Unione (quasi 17 mila) (Tabella 19.1.1).
Concentrando l'attenzione sul Veneto, si può notare che solo i Comuni della provincia di Treviso non hanno costituito Unioni, le quali sono però presenti in tutte le altre province: la maggiore concentrazione di tale forma associativa si registra nella province di Padova, Verona e Vicenza, con 9, 8 e 7 Unioni, rispettivamente, a cui corrispondono, nell'ordine, 38, 28 e 19 Comuni associati. La superficie territoriale interessata ha un'estensione di 1.948 Kmq, pari all'11% della superficie totale del Veneto.
A fine 2009 si contano complessivamente 100 Comuni aderenti alle Unioni, di cui 65 con una popolazione inferiore a 5 mila abitanti. Sono, infatti, soprattutto i Comuni di piccole dimensioni ad associarsi: se nel complesso il 17% dei Comuni veneti fa parte di un'Unione, limitatamente ai Comuni con meno di 3 mila abitanti la percentuale sale al 25%; invece solo il 3% dei Comuni con più di 15 mila abitanti appartiene ad una Unione (Figura 19.1.3).
Per quanto riguarda, infine, le funzioni comunali gestite in forma associata, come si vedrà nell'ultimo paragrafo della presente sezione, esse riguardano in prevalenza i servizi tecnici di gestione del territorio e i servizi sociali. In media il numero di funzioni gestite da un'Unione è pari a 6,7 (Nota 2).

A fine 2009 nel Veneto sono presenti 19 Comunità Montane, corrispondenti a 171 Comuni associati (quasi il 30% di tutti i Comuni veneti, contro il 17% dei Comuni del Veneto appartenenti ad Unioni), di cui 154 conferenti delega (si è detto, in precedenza, che le Comunità Montane oltre a svolgere funzioni proprie possono gestire funzioni delegate dai Comuni) (Figura 19.1.4).
La distribuzione territoriale delle Comunità Montane interessa la provincia di Belluno e parzialmente alcune aree delle province di Verona, Vicenza e Treviso (più di un terzo della superficie totale del Veneto, contro poco più del 10% dell'area occupata dalle Unioni dei Comuni). Rispetto alle Unioni di Comuni, sia per le caratteristiche geomorfologiche dei territori che per la natura dell'ente, che ha anche funzione di programmazione, l'ambito territoriale di competenza della singola associazione è mediamente maggiore: mentre le Unioni dei Comuni hanno una superficie media di 67 kmq, le Comunità Montane si estendono mediamente per ben 352 kmq, con un massimo di 661 per la Comunità Agordina di Belluno; parimenti, si contano mediamente 38.986 abitanti e 9 Comuni associati per le Comunità Montane contro, rispettivamente, 16.654 abitanti e 3 Comuni per le Unioni (Tabella 19.1.2).
Per quanto riguarda le funzioni delegate dai Comuni, ci sono Comunità Montane che gestiscono un numero significativo di servizi per conto di tutti o quasi tutti i Comuni aderenti all'associazione (ad esempio, la Comunità Feltrina di Belluno destinataria di 11 deleghe); altre, invece, si occupano di un numero minimo di servizi (ad esempio, la Comunità Montana di Belluno-Ponte nelle Alpi con una delega soltanto). In media si gestiscono 5 funzioni su delega dei Comuni per Comunità Montana. Venendo al loro contenuto, esse riguardano in prevalenza la gestione del territorio, la contabilità e l'amministrazione (si veda l'ultimo paragrafo di questa sezione).

La Convenzione e il Consorzio sono le altre forme associative utilizzate dai Comuni per svolgere servizi e funzioni. La promozione regionale dell'associazionismo, rivolta sia alla fase costitutiva che all'ampliamento delle associazioni fra Comuni, ha certamente contribuito alla crescita anche di queste forme minori, più flessibili, le quali, si è detto in premessa, possono costituire la base preliminare per la costruzione di una forma più strutturata, come le Unioni dei Comuni e le Comunità Montane.
I dati considerati nell'analisi si riferiscono a Convenzioni e Consorzi costituiti per la durata minima di 5 anni. Le Convenzioni finanziate dal 1999 al 2009 sono complessivamente 140 (Nota 3), di cui 112 ancora attive a dicembre 2009. L'andamento del fenomeno nel tempo vede un incremento significativo nel periodo dal 2003 al 2006, accompagnato da una flessione nel biennio successivo, a cui segue una rapida ripresa nel 2009 (anno che registra il massimo numero di convenzioni istituite). Andamento analogo si osserva per il numero dei Comuni associati in Convenzioni (Figura 19.1.5).
Riguardo ai Consorzi, sono solamente 9 quelli per cui si hanno informazioni, perché beneficiari di contributo regionale, nel periodo 2004-2009. Nel complesso, sono state gestite 15 funzioni per conto dei 109 Comuni consorziati. Di norma, ma non necessariamente, sia le Convenzioni che i Consorzi svolgono una sola funzione. Le tipologie di servizi esercitati con maggior frequenza riguardano la gestione del territorio, i lavori pubblici e il sistema informativo (si veda il paragrafo seguente).

Prendendo in esame tutte le principali forme associative, qui trattate, presenti nel Veneto al 31 dicembre 2009, il 73% dei Comuni è coinvolto in una gestione associata delle funzioni/dei servizi comunali (Figura 19.1.6).
I piccoli Comuni, compresi nella fascia demografica fino a 5 mila abitanti, scelgono in prevalenza la Comunità Montana (il 41%) e la Convenzione (il 35%) come forma di gestione associata delle proprie funzioni e dei servizi. Comunque, una frazione rilevante (il 21%) sceglie anche l'Unione dei Comuni, la quale trova maggiore adesione proprio nella categoria dei Comuni più piccoli: il 65% dei Comuni associati in Unioni ha meno di 5 mila abitanti (la percentuale sale addirittura al 95% a livello nazionale). La forma associata del Consorzio è, invece, particolarmente diffusa nell'insieme dei Comuni con una popolazione compresa fra 5 e 15 mila abitanti: più della metà dei Comuni associati attraverso il Consorzio appartiene a questa categoria (Tabella 19.1.3).
Per quanto concerne le funzioni gestite in forma associata (Nota 4), quelle svolte con maggior frequenza da parte di tutte le tipologie di associazione riguardano la gestione del territorio, l'ambiente e la viabilità. Specificamente per ciascuna forma associativa, altre funzioni esercitate frequentemente sono i servizi sociali per le Unioni dei Comuni; l'amministrazione e la contabilità per le Comunità Montane; i servizi informatici e statistici per le Convenzioni e i Consorzi (Figura 19.1.7).