L'attuale congiuntura socio - economica impone scelte importanti anche a livello di governance. Da tempo, sia a livello nazionale che a livello regionale, si sta procedendo su una strada di riforme e trasformazioni che porteranno a ridisegnare l'intero territorio in un'ottica di ottimizzazione delle risorse pubbliche. In questo contesto si inserisce il piano di riordino territoriale della Regione Veneto che sta procedendo in due direzioni distinte ma che si parlano tra loro, ossia l'associazionismo intercomunale per la gestione delle funzioni fondamentali e la semplificazione dei livelli di governo presenti sul territorio.
L'associazionismo intercomunale ha cominciato a svilupparsi a partire dal 2000 in attuazione del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL, D.Lgs.267/2000) finalizzato a ridurre i costi della frammentazione istituzionale (piccoli e piccolissimi comuni) e a costituire aree territoriali adeguate alla gestione dei servizi. Ed è proprio la necessità di contenere i costi mantenendo al tempo stesso un elevato standard di qualità dei servizi offerti ai cittadini, che ha spinto sempre di più verso questa strada riformatrice.

(*) In collaborazione con la Direzione Enti Locali, Persone giuridiche e Controllo Atti

Con il Decreto Legge n. 78/2010 viene introdotto a livello nazionale l'obbligo di gestione associata dei servizi e delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni; fine ultimo di questo provvedimento è chiaramente il risparmio di spesa, che si inserisce in un quadro più ampio di misure anti-crisi e di competitività economica.
Secondo la normativa statale, tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (fino a 3.000 se appartenenti a Comunità montane) sono obbligati ad esercitare in forma associata le funzioni fondamentali (Nota 1), che sono:

• l'organizzazione generale dell'amministrazione, la gestione finanziaria e contabile e il controllo;
  
• l'organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
  
• il catasto;
  
• la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
  
• l'attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
  
• l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio, smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
  
• la progettazione, la gestione e l'erogazione ai cittadini del sistema locale dei servizi sociali;
  
• l'edilizia scolastica (per la parte non attribuita alla competenza delle province), l'organizzazione e la gestione dei servizi scolastici;
  
• la polizia municipale e la polizia amministrativa locale;
  
• i servizi in materia statistica.
  

La Regione del Veneto ha recepito queste disposizioni, dando avvio ad un processo di rinnovamento che intende superare però la semplice attuazione degli obblighi introdotti: l'obiettivo è quello di dare vita ad un vero e proprio riordino territoriale non imposto, ma scelto, condiviso e fortemente voluto dai Comuni. E ciò con il fine di realizzare sia un risparmio di spesa ma, soprattutto, per assicurare una gestione efficace dei servizi comunali e delle funzioni fondamentali: non solo efficienza, come imposto a livello nazionale, ma prim'ancora efficacia.
Con la Legge regionale n. 18 del 2012 "Disciplina dell'esercizio associato di funzioni e servizi comunali", la Regione del Veneto ha trasformato, quindi, quest'obbligo inderogabile da fine ultimo a mezzo importante per raggiungere un risultato più ampio di pianificazione territoriale. Tale processo si svilupperà secondo due fasi: la prima vedrà la gestione associata tra Comuni nel rispetto delle indicazioni "di minima", che permetteranno tuttavia di raggiungere un livello di gestione associata superiore rispetto a quello disciplinato dal legislatore statale; il secondo, da considerarsi "ottimale", vedrà la concreta realizzazione della dimensione territoriale ottimale, attraverso gestioni associate di maggiore e più rilevante respiro, con l'obiettivo di rafforzare l'integrazione delle attività di programmazione e gestione per ambiti territoriali di importanti dimensioni territoriali. Pertanto, accanto ad un'ottimale gestione associata tra Comuni (obbligati e non obbligati, in ragione delle disposizioni normative statali), vi sarà l'effettiva riduzione dei livelli di governance secondo linee programmatiche prefissate.
Dal punto di vista temporale la prima fase dovrà realizzarsi all'approvazione del piano di riordino territoriale da parte della Giunta Regionale. Il definitivo riordino territoriale potrà ritenersi raggiunto dopo un triennio da quella data. Tra i due livelli sopra indicati si susseguiranno costanti e continui "aggiustamenti" che potranno portare, al termine del processo, alla ridefinizione complessiva delle autonomie locali.
Al fine di supportare l'attuazione del programma di Riordino Territoriale, è stato istituito dalla Conferenza Permanente Regione-Autonomie Locali, il "Centro di Competenze Regionale in materia di associazionismo comunale". Ha il compito di fornire assistenza di carattere giuridico amministrativo per supportare gli enti nelle scelte associative e di stabilire i criteri per la definizione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni.
A partire da luglio 2012 l'attività del Centro di Competenze è stata rivolta principalmente all'analisi e alla formulazione di ipotesi sugli ambiti ottimali e sulla loro concreta realizzazione. In particolare, dopo una prima fotografia della realtà veneta, il Centro ha cercato di fissare dei criteri guida per definire gli ambiti ottimali e i relativi livelli di governo a partire da quelli già esistenti e a delineare ipotesi per la definizione della dimensione territoriale ottimale. Inoltre, ha illustrato studi di fattibilità sulle unioni di Comuni ed analizzato il rapporto tra le funzioni fondamentali e le corrispondenti zonizzazioni di settore previste dalle leggi regionali. Sono state, infine, valutate le proposte sui criteri per la definizione degli ambiti ottimali di gestione delle funzioni comunali.
In data 10 aprile 2013 è stata presentata nella seduta della Giunta Regionale del Veneto un'informativa sul piano di riordino "Dalla norma alla prassi" (DGR n. 14/INF), nella quale sono illustrati nel dettaglio i riferimenti normativi e le azioni fin qui portate avanti dal Centro di Competenza. Nei paragrafi successivi, saranno ripercorse queste attività in relazione allo studio del contesto territoriale, che si sono concretizzate nell'analisi dei livelli di governo esistenti tra la Regione e il Comune e della spesa corrente dei comuni riferita alle principali funzioni fondamentali.

Come già sottolineato, la Legge regionale 18/2012 ha posto le basi per il riordino territoriale della nostra regione. Al momento, la geografia del Veneto risulta molto frastagliata e definita da una varietà di livelli di governo collegati spesso a logiche monofunzionali: solo per citare qualche esempio, si contano 25 Intese Programmatiche d'Area (IPA), 19 Comunità montane, 21 Aziende Ulss, 51 Distretti socio sanitari, 82 distretti di polizia Locale e via dicendo. (Figura 13.2.1)
È quindi in corso uno studio per valutare la razionalizzazione dei livelli di governance, in un'ottica di semplificazione e di ricomposizione secondo una logica plurifunzionale tale da consentire una più efficace politica decisionale a tutto vantaggio dei cittadini e dei servizi loro offerti.
Innanzitutto va sottolineato che il piano di riordino territoriale dovrà basarsi sulle aree omogenee individuate dalla L.R. 18/2012: l'area del Veneto centrale, quella del basso Veneto, l'area ad elevata urbanizzazione e quella dell'area montana e parzialmente montana. Queste aree sono state costruite sulla base delle caratteristiche socio-economiche del territorio, attraverso una procedura statistica di clusterizzazione (Nota 2) (detta anche analisi di raggruppamento), e si distinguono per alcuni aspetti peculiari.
L'area del Veneto centrale, ad esempio, si caratterizza per una popolazione giovane e per una significativa crescita demografica nell'ultimo decennio, al contrario dei comuni montani e parzialmente montani che spiccano per un'età media degli abitanti piuttosto elevata, da una bassa densità abitativa e da una sostanziale stabilità della popolazione. I comuni ad elevata urbanizzazione presentano caratteristiche simili ai capoluoghi di provincia, con i quali sono confinanti, ma presentano una popolazione meno anziana e un incremento demografico più significativo. Infine, il basso Veneto si avvicina per certi aspetti all'area montana: bassa densità, invecchiamento della popolazione e contenuto numero di addetti alle unità locali ogni 100 abitanti. (Figura 13.2.2)
Il piano di riordino territoriale dovrà quindi partire da queste aree omogenee, tenendo conto anche delle proposte pervenute dai Comuni, delle forme associative già esistenti, degli ambiti territoriali di programmazione generali previsti dalla legge regionale e degli ambiti territoriali di settore.
Una precisazione deve comunque essere fatta per i comuni appartenenti alle Comunità montane. La normativa nazionale prevede l'obbligo per i Comuni montani fino a 3.000 abitanti di esercitare in forma associate le funzioni fondamentali. La L.R. n. 40 del 2012 (modificata dalla L.R. n. 49/2012) disciplina questo esercizio e istituisce le "unioni montane" che rappresentano la dimensione ottimale per lo svolgimento delle funzioni e dei servizi in forma associata; tuttavia, i Comuni appartenenti ad un'unione montana possono ricorrere anche a forme di convenzione.

Per quanto riguarda la ricerca della dimensione territoriale ottimale e omogenea per la gestione associata è stata condotta un'analisi dei bilanci delle Amministrazioni comunali venete (consuntivo 2009) che prende in considerazione la spesa corrente totale e quella di cinque funzioni fondamentali (amministrazione di gestione e controllo, polizia locale, settore sociale, viabilità e trasporti, istruzione pubblica) che coprono complessivamente il 78,2% della spesa totale. Lo scopo era di capire se una gestione "economica" della spesa potesse essere collegata a parametri socio economici del territorio.
Mediamente, le Amministrazione comunali sostengono una spesa di circa 720 euro per ogni abitante. La figura successiva evidenzia come i Comuni montani siano quelli con spesa pro capite superiore, assieme ai capoluoghi di provincia e all'area del Polesine. (Figura 13.3.1)
Scendendo nel dettaglio dell'analisi a livello di area omogenea, emerge che l'area del Veneto centrale presenta una spesa pro capite minore (528 € per abitante), mentre la spesa maggiore si osserva per i capoluoghi di provincia (1.218 €) e per l'area montana e parzialmente montana (735 €).
Per quanto riguarda i capitoli di bilancio, la funzione "amministrazione di gestione e controllo" impegna quasi un terzo delle risorse, anche se con alcuni distinguo: nei capoluoghi, infatti, questa voce riveste un peso inferiore rispetto ad altri gruppi di Comuni, come ad esempio, l'area del Veneto centrale o l'area del Basso Veneto (25% vs 38%). Dal lato opposto, la viabilità e i trasporti, per i quali mediamente è destinato il 13% delle spese, rivestono un peso significativo nei Comuni capoluoghi di provincia (19%), mentre sono decisamente più trascurabili nelle zone ad elevata urbanizzazione (9%). (Figura 13.3.2)
I livelli e le tipologie di spesa dei Comuni dipendono in larga misura dal numero di abitanti che insistono sul territorio, perché diverse risultano le esigenze e i servizi offerti. In generale, i comuni molto piccoli e i comuni molto grandi presentano spese più elevate anche se per motivi diversi; i comuni con oltre 50.000 abitanti (ossia i comuni capoluoghi ad eccezione di Belluno), ad esempio, offrono più servizi e fungono da polo anche per i comuni limitrofi, mentre i comuni piccoli con meno di 3.000 abitanti sono costretti a sostenere spese maggiori per garantire alcuni servizi essenziali. Emblematico è il caso della voce di spesa "amministrazione di gestione e controllo": grazie alle economie di scala, questi costi raggiungono un punto di minimo fra i Comuni di media grandezza (15.000-20.000 abitanti) mentre sono massimi fra i Comuni con meno di 3.000 abitanti e con più di 50.000 abitanti.
In generale, ad esclusione dell'"area montana e parzialmente montana" e dei capoluoghi, si può dire che le classi demografiche centrali, fra i 10.000 e i 20.000 abitanti, risultano le più economiche. Ad esempio, nella classe demografica tra i 10.000 e i 15.000 abitanti, i 33 Comuni appartenenti all'"area del Veneto centrale" hanno una spesa pro capite complessiva mediamente di 549 €, i 22 Comuni dell'"area ad elevata urbanizzazione" (che al momento non sono obbligati alla gestione associata) spendono, mediamente, 503 € per abitante, i 6 Comuni del "Basso Veneto" presentano, infine, una spesa di 694 € pro capite. (Figura 13.3.3)

L'analisi dei bilanci delle Amministrazioni comunali ha portato a dimostrare come, con opportune aggregazioni, siano possibili consistenti economie di scala, soprattutto con riferimento alle funzioni che pesano di più sul bilancio dei Comuni (come la spesa per la funzione di "amministrazione, gestione e controllo"). Nell'ottica del riordino territoriale, un'ipotesi minimale che ipotizzi, tra i 281 Comuni obbligati all'esercizio associato, aggregazioni che ne coinvolgano quattro nelle gestioni associate (sulla media dei Comuni appartenenti alle attuali unioni), porterebbe a concentrare l'esercizio delle funzioni fondamentali, a partire dal 2014, in circa 70 aggregazioni con un livello demografico/dimensionale ottimale.
Il Centro tecnico di competenza si è quindi concentrato nell'individuazione di alcuni principi base per delineare il nuovo assetto territoriale del Veneto. Il punto di partenza è sicuramente la semplificazione dei livelli di governo, che potrebbero essere articolati su quattro ambiti di riferimento modulari (l'ambito più grande contiene gli ambiti minori): un primo ambito provinciale con funzione di area vasta, un secondo ambito con funzioni di programmazione e due livelli più gestionali e funzionali. All'interno di questi ambiti lo sviluppo delle forme associative potrà realizzarsi in modo differente a seconda delle esigenze del territorio (flessibilità della zonizzazione); inoltre, l'ambito di programmazione e quello gestionale dovranno integrarsi e interagire fra loro in quanto la programmazione non può prescindere dal coinvolgimento dei soggetti preposti alla gestione dei servizi.
Altri principi di base riguardano le caratteristiche delle forme associative: l'unione di Comuni, in quanto forma associativa stabile e plurifunzionale, è quella preferenziale dell'ambito gestionale adeguato e deve coinvolgere almeno quattro funzioni fondamentali, per un totale di spesa pari almeno al 50% del bilancio dei Comuni associati. Il punto di partenza rimane la salvaguardia e l'adeguamento delle forme associative esistenti, che devono comunque rispettare la dimensione minima prevista dall'art. 8 della L.R. 18/2012 (Nota 3) per garantire risparmi di spesa e che dovranno realizzarsi all'interno dei confini provinciali e dell'ambito di programmazione.
Al fine di individuare la dimensione ottimale con riferimento ad ambiti territoriali adeguati per l'esercizio di funzioni e servizi da parte dei Comuni, nel mese di settembre 2012 ha preso avvio un procedimento di concertazione che ha coinvolto tutti i Comuni veneti, non solo quelli destinatari dell'obbligo all'esercizio associato delle funzioni fondamentali. I Comuni sono stati invitati a formulare una proposta associativa che individui i soggetti, le forme e le modalità di gestione associata delle funzioni comunali da realizzarsi, in via prioritaria, secondo criteri indicati nella legge regionale, quali l'appartenenza alla medesima area geografica omogenea e alla medesima provincia, la contiguità territoriale e le dimensioni associative con riferimento ai valori demografici differenziati per area geografica omogenea di appartenenza.
Entro la metà del mese di febbraio 2013 risultano pervenute alla Direzione Enti Locali 114 comunicazioni di riscontro all'invito regionale, che hanno interessato 230 Comuni. Di questi, 173 sono obbligati all'esercizio associato delle funzioni fondamentali. Fra queste proposte, 23 sono state giudicate formalmente ammissibili, in quanto corredate dalle deliberazioni con le quali i Comuni indicavano un ambito territoriale per l'esercizio associato delle funzioni fondamentali, per un totale di 92 comuni (75 dei quali soggetti all'obbligo associativo). Per quanto riguarda il tipo di forma associativa, le proposte pervenute prediligono la convenzione piuttosto che il modello più strutturato dell'unione. Non sono stati comunque proposti nuovi ambiti territoriali rispetto alle attuali Unioni di Comuni, limitandosi alla conferma delle attuali dimensioni associative.
Nel mese di dicembre 2012 è stato poi avviato un ulteriore processo concertativo con i soli Comuni montani per l'individuazione della dimensione territoriale ottimale per l'esercizio delle funzioni fondamentali. Questi Comuni, infatti, sono interessati ad una serie di adempimenti finalizzati alla costituzione delle Unioni montane per lo svolgimento in forma associata dei servizi comunali e delle funzioni a tutt'oggi in capo alle Comunità montane. La legge regionale n. 40/2012 identifica le preesistenti Comunità montane come ambiti territoriali ottimali prevedendo, però, la possibilità nuove unioni secondo le procedure disciplinate dalla Giunta Regionale. (Figura 13.4.1)