L'intervento della Regione Veneto a sostegno della qualità dell'abitare è ampio e di lungo corso. Tra i molteplici provvedimenti, di seguito si riporta dapprima una breve descrizione del Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC), perché costituisce il principale strumento regionale di governo del territorio e il documento di riferimento per la tematica paesaggistica, e di seguito una sintesi della programmazione regionale in tema di edilizia residenziale pubblica, poiché rappresenta un esempio importante di politica abitativa coerente con il tema della presente pubblicazione. Si presentano, infine, in questa sezione i primi risultati dell'attività di monitoraggio del Piano Casa.
Le prescrizioni del Piano Territoriale Regionale di Coordinamento
Ai sensi dell'art. 24, c.1 della L.R. 11/2004, "in coerenza con il programma regionale di sviluppo (PRS) di cui alla legge regionale 29 novembre 2001, n.35 "Nuove norme sulla programmazione", il PTRC indica gli obiettivi e le linee principali di organizzazione e di assetto del territorio regionale, nonché le strategie e le azioni volte alla loro realizzazione".
Nel 2007 la Regione Veneto ha avviato il processo di aggiornamento del PTRC: il nuovo documento è stato adottato dalla Giunta con DGR n. 372 del 17/02/2009, pubblicata sul BUR n. 22 del 13/03/2009, restando in attesa dell'approvazione definitiva da parte del Consiglio regionale.
Il PTRC sta ora per essere nuovamente aggiornato assumendo anche valenza paesaggistica. Il rinnovo del PTRC ha lo scopo di renderlo attuale e di riassegnare al paesaggio la sua valenza di risorsa e non di problema. Si procederà con una variante parziale, che si prevede di adottare entro il prossimo ottobre, da inviare poi al consiglio regionale. Per costruirla insieme, è stata scelta la strada del confronto con il territorio: sono state previste sette azioni, ognuna su una tematica specifica (montagna, cultura e natura, mobilità e intermodalità, area metropolitana e nuove città, difesa idraulica e sismica, economia e rete del produrre, pianificazione paesaggistica), con l'obiettivo del più ampio coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati per raccogliere suggerimenti e osservazioni.
ll PTRC si propone di proteggere e disciplinare il territorio per migliorare la qualità della vita in un'ottica di sviluppo sostenibile e in coerenza con i processi di integrazione e sviluppo dello spazio europeo, attuando la Convenzione europea del Paesaggio, contrastando i cambiamenti climatici e accrescendo la competitività.
Le tematiche e le finalità generali dichiarate nel documento sono le seguenti.
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Uso del suolo
L'obiettivo mira a tutelare e valorizzare la risorsa suolo attraverso:
- la razionalizzazione dell'utilizzo;
- l'adattamento dell'uso del suolo in funzione dei cambiamenti climatici in corso;
- la gestione del rapporto urbano/rurale valorizzando l'uso dello spazio rurale in un'ottica di multifunzionalità.
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Biodiversità
L'obiettivo consiste nel tutelare e accrescere la biodiversità e la qualità ambientale e si esplica in:
- assicurare un equilibrio tra ecosistemi ambientali e attività antropiche;
- salvaguardare la continuità ecosistemica;
- favorire la multifunzionalità dell'agricoltura;
- perseguire una maggiore sostenibilità degli insediamenti.
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Energia, risorse e ambiente
Si intende ridurre le pressioni antropiche climalteranti, attraverso:
- la promozione dell'efficienza nell'approvvigionamento e negli usi finali dell'energia e l'incremento della produzione di energia da fonti rinnovabili;
- il miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici;
- la difesa della qualità e quantità della risorsa idrica;
- la prevenzione e riduzione dei livelli di inquinamento di aria, acqua, suolo e la produzione di rifiuti.
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Mobilità
L'obiettivo consiste nel garantire la mobilità preservando le risorse ambientali e si esplica in:
- stabilire sistemi coerenti tra distribuzione delle funzioni e organizzazione della mobilità;
- razionalizzare e potenziare la rete delle infrastrutture e migliorare la mobilità nelle diverse tipologie di trasporto;
- valorizzare la mobilità slow;
- migliorare l'accessibilità alla città e al territorio;
- sviluppare il sistema logistico regionale.
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Sviluppo economico
Delineare modelli di sviluppo economico sostenibile, attraverso azioni volte a:
- migliorare la competitività produttiva favorendo la diffusione di luoghi del sapere, della ricerca e della innovazione;
- promuovere l'offerta integrata di funzioni turistico-ricreative mettendo a sistema le risorse ambientali, culturali, paesaggistiche e agroalimentari.
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Crescita sociale e culturale
L'obiettivo consiste nel sostenere la coesione sociale e le identità culturali, assumendo quindi due interessi apparentemente contrapposti:
- promuovere l'inclusività sociale valorizzando le identità venete;
- favorire azioni di supporto alle politiche sociali;
- promuovere l'applicazione della Convenzione europea del paesaggio;
- rendere efficiente lo sviluppo policentrico preservando l'identità territoriale regionale;
- migliorare l'abitare nelle città, favorire la qualità dell'abitare nelle periferie urbane, riqualificare il degrado urbano e contrastare il disagio abitativo.
Solo l'ultimo punto riguarda la qualità dell'abitare in senso stretto. Per il resto si tratta di una visione complessiva della qualità del contesto territoriale nel quale sono ubicate le abitazioni.
L'edilizia residenziale pubblica
In ambito di edilizia residenziale pubblica i principali strumenti di programmazione e pianificazione sono il programma regionale per l'edilizia residenziale pubblica a cadenza triennale (l'ultimo si riferisce al triennio 2007-2009), approvato dal Consiglio regionale, che costituisce il documento di riferimento per il coordinamento degli interventi e la pianificazione delle risorse statali e regionali, e il programma annuale di attuazione del precedente, approvato dalla Giunta regionale.
L'azione dell'amministrazione regionale si articola in un complesso di interventi miranti a favorire da un lato la locazione e dall'altro la proprietà a protezione delle famiglie economicamente più svantaggiate. Sono essenzialmente previsti finanziamenti agevolati, o contributi a fondo perduto, a favore di soggetti pubblici e privati - comuni, Ater
(Nota 1), persone fisiche, imprese di costruzione e cooperative edilizie - al fine di integrare il patrimonio immobiliare abitativo esistente mediante la realizzazione e il recupero di alloggi da destinare alla locazione a canone sociale o moderato, ossia sensibilmente inferiore rispetto ai parametri di mercato, oppure da cedere in proprietà a prezzo convenzionato, anche mediante la promozione di interventi edilizi complessi (Programmi integrati di riqualificazione urbana, Contratti di Quartiere previsti nel programma 2007-2009).
Gli ambiti di intervento sono, dunque, quelli dell'edilizia residenziale sovvenzionata e di quella agevolata. Per edilizia residenziale sovvenzionata si intende l'edilizia a totale o prevalente carico della Regione, esclusivamente destinata alla locazione a canone sociale in favore di famiglie particolarmente svantaggiate, come definito dalle legge regionale n.10/1996, mentre per edilizia residenziale agevolata si intende l'edilizia realizzata con il contributo parziale della Regione, destinata alla locazione a canone calmierato o alla cessione in proprietà a prezzo convenzionato. E' rivolta alle famiglie il cui reddito non è così basso da poter accedere ai benefici per l'edilizia residenziale pubblica sovvenzionata, né d'altra parte possono permettersi di poter affrontare gli elevati canoni di affitto proposti dal libero mercato, data la loro limitata potenzialità economica.
La Regione, inoltre, ha costituito, con la partecipazione delle Fondazioni bancarie, il Fondo Immobiliare Etico denominato "Veneto Casa", strumento finanziario rivolto a reperire nel mercato immobiliare, anche mediante la esecuzione di interventi di nuova edificazione, alloggi da destinare alla locazione a canone calmierato.
Gli obiettivi perseguiti, di fatto, si rivelano determinanti per contrastare l'aumento della tensione abitativa, dovuta all'incremento numerico della cittadinanza in aree con presenza industriale e artigianale, ma anche causata dalla forte crisi economica che interessa anche strati sociali appartenenti al cosiddetto ceto medio.
Inoltre sia il Programma E.R.P. 2007-2009 sia il Fondo Immobiliare Etico seguono le indicazioni previste dalla direttiva della Commissione "Europa 2020" poiché le tipologie degli alloggi che saranno realizzati e/o recuperati prevedono anche l'utilizzo di componenti ecocompatibili.
Il "Piano Casa" permette interventi di ampliamento e/o demolizione e ricostruzione con ampliamento, in deroga ai regolamenti comunali e agli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali.
E' stato previsto con L.R. n.14/2009
"Intervento regionale al sostegno del settore edilizio e per favorire l'utilizzo dell'edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche", successivamente modificata e integrata dalla L.R. n.13/2011. L'applicazione della legge è stata prorogata fino al 30 novembre 2013, provvedendo nel contempo a introdurre alcune modifiche utili a renderla più incisiva ed efficace, senza peraltro intaccare la tutela garantita dai divieti previsti, tanto per i beni culturali tutelati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, quanto per gli edifici oggetto di specifiche forme di tutela contenute nei piani territoriali e urbanistici. Tra le altre modifiche introdotte, il contributo di costruzione
(Nota 3), che era già stato ridotto del 60% dalla L.R. n.14/2009 per gli edifici destinati a prima abitazione del proprietario o avente titolo, ora non è più dovuto se si utilizzano fonti di energia rinnovabile.
Il Piano Casa è stato riproposto grazie al successo dimostrato: ha dato lavoro alla piccola impresa artigiana, ai progettisti, alle aziende del settore e, dal punto di vista sociale, ha permesso al cittadino veneto medio, proprietario di un'unica casa, di ampliare la propria abitazione per adattarla alle diverse esigenze familiari e migliorare così la qualità della vita.
L'attività di monitoraggio sul Piano Casa è svolta dalla Direzione Urbanistica e Paesaggio della Regione del Veneto a partire da novembre 2009 ed è tutt'ora in corso. Principalmente riguarda il conteggio delle istanze presentate nei vari comuni in base all'articolo 8 della L.R. n.14/2009:
"I Comuni, a fini conoscitivi, provvedono ad istituire ed aggiornare l'elenco degli ampliamenti autorizzati ai sensi degli articoli 2, 3 e 4" . Successivamente, con la modifica e integrazione apportata a tale articolo dalla L.R. n.13/2011, che ha introdotto il comma 1-bis:
"L'elenco di cui al comma 1 indica per ciascun tipo di intervento di cui agli articoli 2, 3 e 4, il volume o la superficie di ampliamento autorizzato" , oltre al numero delle istanze totali si conteggiano anche gli articoli 2 (ampliamento) e 3 (demolizione e ricostruzione con ampliamento) con rispettivo volume e/o superficie di ampliamento. Tali informazioni permettono di quantificare gli impatti, positivi o negativi, sul tessuto urbanistico, in termini di volume e/o superficie ampliabili e di riqualificazione e recupero del patrimonio edilizio esistente.
Il monitoraggio dell'articolo 4, che riguarda gli stabilimenti balneari con strutture fisse e le infrastrutture private quali i campeggi e gli impianti sportivi e ricreativi come da Allegato S/4 del Testo Unico regionale sul Turismo (L.R. n.33/2002), non è stato effettuato dato il numero esiguo di tali strutture in tutta la Regione (secondo i dati Istat 2010 i campeggi sono 187).
Oltre a questo sono raccolte e catalogate tutte le delibere comunali di recepimento della L.R. n.14/2009, così come modificata e integrata dalla L.R. n.13/2011, e vengono anche raccolte le segnalazioni pervenute all'ufficio Piano Casa da parte dei cittadini in merito alla non corretta applicazione della legge.
Le analisi in corso riguardano la ricerca degli effetti e delle ricadute sul sistema socio-economico derivanti dall'attuazione della legge e delle ragioni per le quali abbia "funzionato" di più in alcuni ambiti regionali piuttosto che in altri. I motivi vanno ricercati sicuramente nella conformazione morfologica, nella tipologia edilizia (case singole, bifamiliari, case a schiera, ecc...), nel paesaggio, negli elementi storico-culturali e testimoniali, nella presenza di imprese artigiane edili, nel reddito pro capite, e in quanto molteplici e differenziati per ciascun ambito meritano un'indagine più approfondita.
Si vuole anche monitorare e verificare che la legge sia applicata in prevalenza sulla prima casa di abitazione, che non favorisca un eventuale utilizzo speculativo e consumo di nuovo suolo e che gli interventi non compromettano l'integrità del paesaggio e delle aree ad elevata naturalità.
I primi risultati
Secondo il Rapporto congiunturale sull'industria delle costruzioni in Veneto prodotto dall'ANCE a marzo 2012, la variazione in percentuale degli investimenti in costruzioni residenziali nel periodo 2007-2012 evidenzia un incremento del 5,5% di investimenti per manutenzioni straordinarie e recupero e una diminuzione del 43,1% per le nuove costruzioni. È chiaro che si sta verificando un'inversione di tendenza del mercato, che si sposta dalle nuove costruzioni alle manutenzioni straordinarie e recupero, dove, appunto, il Piano Casa si colloca, favorendo principalmente la riqualificazione degli edifici residenziali privati.
Osservando l'andamento delle domande sul Piano Casa presentate a livello regionale, si può notare come, da ottobre 2010 a luglio 2011 il numero sia cresciuto di circa 1.500 pratiche al mese. Tale crescita è continuata con questa dinamica anche nell'ultimo anno, infatti, a luglio 2012 si contano circa 44.400 istanze presentate (18.000 in più rispetto alle 26.361 di luglio 2011).
(Figura 1.2.1)
Considerando il numero di domande presentate e un costo di investimento medio per intervento di 40.000-50.000 euro, si ipotizza a luglio 2011 un impatto del Piano Casa regionale sull'economia di 1,1-1,4 miliardi di euro, che a luglio 2012 crescerebbe fino a 1,8-2,2 miliardi di euro. Dai 2,2 miliardi di euro vanno comunque sottratti 400-500 milioni di euro di investimenti mancati che derivano dalla differenza tra il numero di istanze presentate e quelle effettivamente attivate.
In realtà gli interventi potrebbero essere molti di più se non ci fossero state troppe limitazioni imposte dalle delibere comunali di recepimento della legge. Limitazioni che riguardano anche la prima casa di abitazione.
Per analizzare l'impatto della legge sulle imprese delle costruzioni si sono prese a riferimento solamente quelle artigiane che hanno dimostrato di essere interessate dal Piano Casa. Secondo i dati di Infocamere, per tale tipo di imprese si registra una variazione in percentuale del -4,1% nel periodo 2009-2012 (nel 2° trimestre 2012 risultano essere 56.326, mentre nel 2° trimestre 2009 erano 58.719).
Quindi se il Piano Casa poteva dare un impulso maggiore alle imprese, nonostante l'andamento sempre crescente delle istanze, il risultato inferiore alle aspettative è sicuramente imputabile non solo alla crisi economica, ma anche al fatto che le amministrazioni comunali hanno aspettato troppo tempo per deliberare creando un clima di incertezza e scoraggiando gli investitori (basti pensare che circa l'87% dei comuni ha deliberato a fine novembre, dopo quattro mesi dall'entrata in vigore della legge).
Altro fattore che non ha contribuito a far crescere il numero dei cantieri più consistenti è stata la scarsa applicazione dell'articolo 3, che prevede la demolizione e la ricostruzione con ampliamento dell'abitazione (solo 813 casi in tutta la regione), che determina costi di investimento medi per intervento di gran lunga superiori a quelli stimati per l'articolo 2 (ampliamento) e tempi più lunghi di realizzazione, senza dimenticare la perdita momentanea del valore economico dell'immobile. Inoltre non è da trascurare il difficile momento economico nella compravendita di abitazioni.
Se si analizza l'andamento del numero di domande presentate nelle sette province del Veneto emerge che cinque di esse registrano un numero elevato di istanze, Padova, Venezia, Vicenza, Treviso e Verona, mentre due un numero molto contenuto, Rovigo e Belluno.
A livello regionale a luglio 2012 si sono presentate in media 76 domande per comune, con una notevole variabilità tra le province: il numero medio di istanze per comune varia da un minimo di 23 per la provincia di Belluno a un massimo di 188 per la provincia di Venezia.
(Tabella 1.2.1)
Le pratiche effettivamente attivate in tutta la regione a luglio 2012 sono complessivamente 34.285
(Nota 4), pari al 77% delle domande presentate, e riguardano per la maggior parte la prima casa di abitazione. Di queste, 33.472 interessano l'articolo 2, cioè l'ampliamento, mentre 813 l'articolo 3, ossia la demolizione e ricostruzione con ampliamento. A livello provinciale, ad eccezione di Belluno, la percentuale di domande attivate è sempre superiore al 70% di quelle presentate, raggiungendo anche l'82% a Vicenza.
Si rileva che la differenza tra le pratiche presentate e quelle attivate deriva dall'eventuale richiesta di integrazioni o non ammissibilità a seguito della verifica comunale.
(Tabella 1.2.2)
I comuni in cui sono state presentate più di 150 domande sono nel complesso 68 e concentrano il 45% delle pratiche. Si tratta del 12% del totale dei comuni veneti, così distribuiti per provincia:
- 17 comuni su 44 della provincia di Venezia (38,6%), di cui 15 con oltre 200 pratiche presentate, appartenenti soprattutto all'ambito della costa veneta e all'area del miranese;
- 13 comuni su 95 della provincia di Treviso (13,7%), comuni che si collocano nell'alta pianura tra Brenta e Piave, nell'ambito delle colline dell'alta marca trevigiana e nella zona di pianura a cavallo del fiume Sile;
- 13 comuni su 104 della provincia di Padova (12,5%), concentrati prevalentemente attorno al capoluogo e nell'ambito dei Colli Euganei;
- 11 comuni su 98 della provincia di Verona (11,2%), che appartengono per metà all'ambito del Garda e per metà all'area dell'alta pianura veronese; solo Legnago appartiene all'ambito della bassa pianura;
- 8 comuni su 121 della provincia di Vicenza (6,6%), situati negli ambiti delle Prealpi vicentine e dell'alta pianura;
- Rosolina, Rovigo, Adria e Badia Polesine nella provincia di Rovigo (8%);
- Feltre e Belluno nella provincia di Belluno (3%).
Non sempre il capoluogo di provincia detiene il primato ma, come si è verificato anche per le province di Treviso e Rovigo altre realtà urbane dimostrano di essere più adatte a recepire il Piano Casa.
(Tabella 1.2.3)
Per ulteriori approfondimenti in tema di "Piano Casa" è possibile consultare il sito della Regione del Veneto, a
questo link.