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Pubblica amministrazione al servizio della comunità

L'istituzione pubblica svolge un ruolo da protagonista nella promozione di condizioni favorevoli allo sviluppo locale. La governance dell'azienda pubblica deve rispondere alle esigenze di sviluppo del territorio, attraverso mirate ed efficaci azioni che intervengano nei processi innescati dalle dinamiche economiche e sociali, garantendo all'utenza servizi in continuo perfezionamento, attraverso la ricerca, la semplificazione, i servizi informativi.

Inizio Pagina  La composizione

L'Amministrazione Pubblica italiana è organizzata in 9.976 unità istituzionali al 2003, di cui 9.753 amministrazioni locali, le rimanenti 223 sono enti delle amministrazioni centrali o enti nazionali di previdenza e assistenza sociale. Circa un terzo della compagine istituzionale locale italiana sta in Lombardia e Piemonte: sono infatti rispettivamente 17,9% e 14,2% le loro amministrazioni territoriali poste al servizio della propria popolazione, che percentualmente raggiunge rispettivamente il 16% e il 7,4% della popolazione nazionale. Si nota che il Piemonte ha una organizzazione amministrativa piuttosto frammentata. Più equilibrata la situazione nel Veneto, che possiede comunque una consistente quota di amministrazioni locali rispetto al totale nazionale (7%) con una percentuale di popolazione all'incirca pari all'8% del totale nazionale.
Se in termini di sedi principali delle amministrazioni a livello regionale sono preponderanti le istituzioni locali, considerando le articolazioni organizzative in cui si diramano le Amministrazioni Pubbliche, statisticamente dette unità locali, constatiamo che nelle diverse regioni gran parte del terreno istituzionale è occupato da enti centrali, circa 50% nel Veneto, 3.485 delle quasi 7.000 sedi pubbliche presenti in regione, in posizione intermedia tra la Campania, 64%, e due delle regioni a statuto speciale, Valle d'Aosta e Trentino Alto Adige. (Tabella 7.1) e (Figura 7.1)

Inizio Pagina  La qualità dell'azienda pubblica

L'attuale riorganizzazione nella conduzione dell'azienda pubblica si pone come obiettivo il raggiungimento di più alti livelli di efficienza, accanto ad un continuo lavoro di semplificazione amministrativa ed alla buona pratica dell'impiego di innovazione e nuove tecnologie, ma non per ultimo l'osservanza di una programmazione costantemente orientata all'utente. Il radicato cambiamento dei bisogni dell'utenza e l'evoluzione di alcuni contesti locali stanno infatti esigendo dall'azienda pubblica una gamma sempre più diversificata di servizi erogati, a garanzia di un livello qualitativo mai inferiore alle aspettative della comunità.
Tra gli strumenti di cui si servono le pubbliche amministrazioni per conseguire i propri obiettivi, attraverso logiche della qualità nella gestione dell'attività e nell'erogazione di servizi, hanno maggior visibilità le Carte dei Servizi e i Sistemi di Gestione per la Qualità (SGQ), applicazioni che negli ultimi anni stanno interessando sempre più unità appartenenti all'azienda pubblica.
Come già è stato accennato, la direzione verso cui la pubblica amministrazione italiana si sta muovendo è inoltre quella della facilitazione e dello snellimento del rapporto tra amministrazioni, cittadini ed imprese, raggiungibile facendo in modo che l'apparato amministrativo operi in direzione dei propri utenti e valutando sempre la qualità dei servizi erogati e la soddisfazione dell'utenza.
Una misura di qualità dell'operato della pubblica amministrazione nei confronti delle imprese è proporzionale alla propria capacità di sostenerne ed incentivarne il relativo sistema.
Da uno studio realizzato dal centro studi Formez che rilevava la situazione dell'applicazione della normativa sullo sportello unico (SUAP (Nota 1)) negli anni 2003 e 2004, risulta che in Veneto c'è stata una sostanziale rilevanza delle azioni in relazione alla semplificazione amministrativa a favore delle imprese e ciò fa presupporre che si stiano ponendo quindi le basi per un ulteriore sviluppo negli anni a venire.
La valutazione della qualità dei SUAP del Veneto risulta superiore al dato medio nazionale, indicando come in Veneto questa introduzione abbia maggiormente contribuito alla riduzione di appesantimenti burocratici nello svolgimento di attività produttive.

Inizio Pagina  Innovazione e ICT nelle amministrazioni locali

L'innovazione ricopre oggi un ruolo strategico per la Pubblica Amministrazione sia per quanto riguarda il funzionamento interno delle amministrazioni, sia in relazione all'erogazione di servizi all'utenza.
La gestione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione è estremamente cruciale e, anche in conseguenza agli sviluppi della normativa nazionale che hanno portato alla stesura del Codice dell'Amministrazione digitale (Nota 2), le pubbliche amministrazioni stanno intraprendendo diverse politiche di sviluppo e di regolamentazione del settore. Le nuove tecnologie permetteranno così all'azienda pubblica di raggiungere nuovi obiettivi e affrontare con una marcia in più nuove sfide in tema di soddisfazione degli utenti, di efficienza gestionale e organizzativa e di sostenibilità dello sviluppo.
Il comportamento delle amministrazioni comunali in merito a ciò è di dichiarato interesse, rappresentando queste il principale punto di contatto con i cittadini.
Nel 2007, secondo i dati Istat, le amministrazioni comunali italiane sono dotate di 75 personal computer desktop o portatili per 100 dipendenti, valore che in Veneto cresce fino a 93. Tra le dotazioni tecnologiche più diffuse presso le amministrazioni comunali compaiono le tecnologie client/server, a cui fanno ricorso il 78,1% dei comuni italiani e il 91,3% di quelli veneti. Più frequente nei comuni veneti rispetto alla media italiana anche l'impiego di sistemi CAD, l'utilizzo di Sistemi Informativi Geografici (GIS) e di lettori di smart card; il ricorso a sistemi informatici basati sui mainframe è ormai piuttosto limitato. (Figura 7.2)
Parimenti importante è il livello di utilizzo interno alla Pubblica Amministrazione di tecnologie dell'informazione e della comunicazione: in Italia l'88,2% delle amministrazioni comunali utilizza servizi telematici offerti da altre pubbliche amministrazioni; in particolar modo i più utilizzati sono i servizi offerti da ministeri, enti di previdenza e altre amministrazioni centrali, seguite dalle Regioni. In Veneto il 92,7% dei comuni utilizza servizi telematici forniti da altre amministrazioni pubbliche centrali o periferiche.
Il Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) si sta attualmente occupando di un'iniziativa di cofinanziamento di Alleanze Locali per l'Innovazione, che si configurano come forme di gestione associata di servizi ICT e di e-government tra piccoli comuni, in maniera da fornire supporto alle amministrazioni che dispongono di insufficienti risorse per stare al passo con l'innovazione. (Figura 7.3)
Gli obiettivi relativi ad una qualitativa evoluzione dell'azienda pubblica chiamano in causa l'implementazione di nuovi canali comunicativi tra le pubbliche amministrazioni e l'utenza, cittadinanza e imprese, e di nuove modalità di erogazione dei servizi. Il processo di e-government, attraverso l'informatizzazione dei documenti ed il canale telematico, rende possibile un abbattimento dei costi, un aumento della rapidità nello smaltimento dei procedimenti ed il miglioramento qualitativo dei servizi erogati.
La percentuale di comuni veneti che al 2007 dispongono di un sito web istituzionale è pari al 91,1%, mentre la quota italiana è ferma al 78,2%. Ancora abbastanza limitata sembra essere l'offerta da parte delle amministrazioni comunali di servizi telematici attraverso siti web diversi dal sito istituzionale o reti telematiche diverse da internet: l'8,8% dei comuni in Veneto forniscono questi ulteriori servizi al cittadino, e fanno altrettanto il 5,1% dei comuni di tutta Italia. (Figura 7.4)

Inizio Pagina  Utilizzo di internet nel rapporto con la Pubblica Amministrazione

La principale criticità in merito alle innovative modalità di comunicazione tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini consiste nella riduzione del problema del digital divide (Nota 3), alla quale si stanno applicando politici e studiosi con iniziative rivolte all'azienda pubblica ma ancor più alle fasce di popolazione che mancano di una certa propensione all'utilizzo delle nuove tecnologie. In Veneto nel 2006 è il 20,6% della popolazione sopra i 14 anni ad utilizzare Internet nel rapporto con la Pubblica Amministrazione, percentuale di poco superiore a quella italiana. Gli utilizzatori veneti si avvalgono della rete principalmente per accedere alle biblioteche pubbliche, per iscriversi a corsi universitari o scolastici, per pagare le tasse, per comunicare con agenzie di collocamento e per la richiesta di documentazioni e certificati di vario genere. La questione che principalmente dissuade i cittadini della nostra regione dall'utilizzo di Internet nel rapporto con la Pubblica Amministrazione è la mancanza del contatto con l'operatore, sia per una ricerca di un confronto personale, 57,4%, sia per l'impossibilità di un immediato riscontro al contatto, 10,1%; alcune persone rifiutano il rapporto on-line per timore che non venga rispettata la protezione dei dati personali, 20,1%, altre perché lo ritengono troppo complicato, 16,1%. Un incoraggiante interesse all'uso di Internet nel rapporto con la Pubblica Amministrazione da parte dei cittadini veneti che al 2006 ancora non ne usufruiscono, dichiarando per il 44,8% di essere però interessati ad un rapporto che sfrutti il web, getta un'ottimistica visione della partecipazione dei cittadini all'evoluzione dell'e-government. (Figura 7.5) e (Figura 7.6)

Inizio Pagina  Gli investimenti in ricerca e sviluppo

Lo studio delle dotazioni di nuove tecnologie e della predisposizione di strumenti innovativi per il dialogo tra la Pubblica Amministrazione e i cittadini ha mostrato come sia viva l'attenzione delle aziende pubbliche del Veneto nel rimanere al passo con i tempi. Per una chiara e completa visione dell'impegno delle Amministrazioni Pubbliche nello sviluppo innovativo l'analisi precedente viene affiancata da una valutazione dell'investimento nel settore della Ricerca e Sviluppo.
A livello nazionale nel 2005 le istituzioni pubbliche effettuano il 17,3% della spesa in R&S, percentuale che in Veneto si pone al 10,8%; è da ricordare che il 50,2% della spesa veneta in R&S riguarda il settore imprenditoriale, quota vicina al dato nazionale, che vede il settore imprenditoriale dedicare il 50,4% della spesa italiana in R&S; il dato del 2005 mostra una Pubblica Amministrazione del Veneto che dall'anno precedente ha diminuito gli investimenti in R&S del 6,6%, contro una sostanziale stabilità della spesa italiana da parte di questo settore. E' da tener presente che i dati pubblicati da Istat si riferiscono alla sola attività di ricerca intra-muros del soggetto, cioè all'attività di ricerca svolta con proprio personale e con proprie attrezzature (Nota 4).
La dinamica di medio periodo evidenzia però come gli enti pubblici veneti stiano comunque perseguendo l'obiettivo di crescita della spesa in questo settore: dal 2000 al 2005 la spesa in R&S delle aziende pubbliche della nostra regione è aumentata del 26,7%, contro un accrescimento dell'investimento nazionale del 14,6%.
La percentuale di spesa universitaria in R&S è seconda a quella imprenditoriale: proviene da istituti universitari il 30,2% della spesa in ricerca e sviluppo italiana e il 37,5% di quella veneta. Sia in Veneto che nell'intero Paese dal 2000 al 2005 la spesa universitaria in R&S è aumentata più del 20%, mentre l'ultima variazione annua disponibile mostra un netto decremento degli investimenti nel settore: in realtà il calo della spesa da parte di tale istituzione è da imputarsi ad un cambiamento della procedura di stima della spesa effettuato dalle Università non ancora recepito completamente dalla rilevazione Istat sulla R&S (Nota 5).
Tale riduzione della spesa delle istituzioni pubbliche venete si riflette anche in termini di personale addetto (Nota 6) alla R&S: nel 2005, rispetto all'anno precedente, l'impiego di risorse umane in questo settore è diminuito del 2,8%, ma negli ultimi anni la Pubblica Amministrazione situata in Veneto mostra una crescita dal 2000 al 2005 che sfiora il 33%.
Le università venete, come quelle di tutta Italia, hanno invece aumentato nel 2005 il numero di addetti alla ricerca e sviluppo sia rispetto all'anno precedente, sia rispetto a cinque anni prima. Nel 2005 le università del Veneto hanno raccolto quasi il 40% del personale addetto alla ricerca e sviluppo nella regione, mentre appena il 10,7% sono gli addetti impiegati nel settore dalle istituzioni pubbliche.
Complessivamente si sono spesi nel 2005 per R&S negli enti pubblici del Veneto 75.759 euro per ogni addetto impiegato nel settore e 82.645 euro in quelli italiani; la spesa universitaria per unità di personale addetto all'attività di ricerca è di 70.705 euro in Veneto e 70.349 euro in Italia. (Tabella 7.2) e (Tabella 7.3)

Inizio Pagina  La spesa della Pubblica Amministrazione

I recenti mutamenti organizzativi e gestionali delle pubbliche amministrazioni, tra cui in primo luogo l'accrescimento delle competenze delle amministrazioni locali enunciato dal principio di sussidiarietà, e in secondo luogo la necessità di contenimento della spesa richiesta dal Patto di Stabilità Interno, motivano l'evidente processo di aziendalizzazione degli enti pubblici e il conseguente riassestamento degli equilibri della spesa pubblica. Il quadro della finanza pubblica veneta, riferita all'insieme dei livelli di governo, vede nel 2006 pesare per più del 40% sul totale della spesa consolidata (Nota 7) la funzione della previdenza e delle integrazioni salariali; la sanità ne raccoglie il 15,9%, quella dell'amministrazione generale, data dalle spese ordinarie di investimento della struttura amministrativa degli enti, il 13,5%. Sotto il 10% della spesa si collocano nella graduatoria le funzioni dell'istruzione (7,7%), della viabilità e dei trasporti (4,4%), degli interventi in campo sociale (3,8%), della difesa del territorio (2,4%). Le altre voci di spesa non superano i 2 punti percentuali di quota della spesa pubblica totale. Va tenuto presente che la sanità, il turismo, la gestione ambientale, il commercio, l'edilizia, il lavoro, la formazione e l'agricoltura sono le voci di spesa che più impegnano le amministrazioni locali. (Figura 7.7) e (Figura 7.8)
La graduatoria relativa al 2006 delle regioni italiane in base alla quota della spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione sul prodotto interno lordo mostra per il Veneto una notevole virtuosità: la nostra regione, con il suo 36,4% di spesa pubblica consolidata sul Pil, a fronte della media italiana pari al 48%, si pone ultima tra le regioni d'Italia. Nell'analisi della spesa pubblica consolidata pro capite del 2006 il Veneto si mostra leggermente al di sotto della media nazionale: 10,7 migliaia di euro spesi dalla Pubblica Amministrazione centrale e locale per ogni residente in Veneto, mentre ammonta a 12 mila euro la somma spesa per ogni cittadino italiano. La variazione percentuale annua del Veneto mostra come la spesa pro capite sia aumentata nel 2006 del 2,8%, a fronte di un aumento del dato nazionale del 2,3%.
La graduatoria delle regioni per spesa pubblica pro capite vede valori elevati per la Valle d'Aosta, il Trentino Alto Adige e il Friuli Venezia Giulia, territori che, come è noto, possono beneficiare della propria condizione di regioni a statuto speciale. (Figura 7.9) e (Figura 7.10)

Inizio Pagina  L'investimento più vicino al cittadino: la spesa dei comuni

Le amministrazioni comunali gestiscono i flussi finanziari destinati in maniera più diretta al cittadino.
La composizione funzionale della spesa comunale relativa al 2005 (Nota 8) descrive come in media i comuni veneti dedichino un'alta quota di spesa corrente, pari al 16%, al settore sociale, secondo solo alla spesa per amministrazione di gestione e di controllo, che racchiude il 33,5% del totale della spesa corrente. A seguire negli impegni di spesa corrente dei comuni veneti compaiono il territorio e l'ambiente, l'istruzione pubblica e la viabilità e i trasporti, tutte funzioni che racchiudono più di un decimo della spesa ciascuna. La distribuzione di spesa corrente delle amministrazioni comunali venete è pressoché analoga a quella riferita all'intero territorio nazionale.
Le funzioni di spesa in conto capitale che incidono in maniera preponderante sui bilanci comunali sono quelle di amministrazione di gestione e controllo, 43% del totale della spesa a livello nazionale e 30% a livello veneto, e viabilità e trasporti, rispettivamente 20% e 30%. (Figura 7.11) e (Figura 7.12)
La prioritaria linea operativa delle amministrazioni comunali è la necessità di garantire ai propri cittadini un rispettoso standard di qualità della vita, di sicurezza e di inclusione sociale. Una valida amministrazione dovrebbe essere in grado di affrontare una ottimale gestione della spesa pubblica e garantire un livello accettabile di benessere collettivo senza dichiarare continuamente lo stato di emergenza. Appare tuttavia evidente che oggi alla maggior parte dei comuni mancano gli strumenti per poter gestire un tipo di governance che consenta di rispondere all'interezza dei bisogni della cittadinanza e incidere agevolmente sulla qualità della vita, senza dover ricorrere ripetutamente a poteri straordinari.
Uno degli indicatori economico-strutturali che consentono un'analisi dei risultati delle gestioni economico-finanziarie delle amministrazioni comunali è il grado di rigidità strutturale della spesa, che rappresenta il peso dei costi per il personale e per il rimborso di prestiti e interessi che grava sul totale delle entrate correnti e quanto più questo è alto, tanto minore è la flessibilità dell'ente nel poter agire sulla spesa corrente. I comuni italiani nel 2005 hanno mostrato una rigidità strutturale pari al 51%, di cui 9 punti percentuali dovuti al rimborso prestiti e 32 alle spese per il personale. La crescita dell'indicatore dal 2003 è stata pari a quasi 8 punti percentuali. Le amministrazioni comunali venete mostrano dal 2002 al 2005 un grado di rigidità strutturale della spesa costantemente inferiore a quello nazionale; nel 2005 il valore assunto dall'indicatore per il Veneto è inferiore alla dimensione italiana di quasi 10 punti percentuali. La ridotta rigidità strutturale della spesa veneta non è imputabile ad un volume delle entrate fuori dalla norma, essendo invece le entrate correnti della nostra regione non particolarmente alte, bensì ad un reale contenimento delle spese per il personale e per il rimborso di prestiti. (Figura 7.13)



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Note

  1. Lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) rappresenta un servizio con la finalità di garantire la semplificazione della azione amministrativa e la conseguente riduzione degli oneri amministrativi a carico dell'imprenditore nonché dei tempi necessari per ottenere le varie autorizzazioni da parte degli enti pubblici coinvolti nel procedimento unico.
  2. D. Lgs. 7 Marzo 2005 n. 82, integrato dal D. Lgs. 4 Aprile 2006 n.159.
  3. Con il termine digital divide si indica il divario esistente nell'accesso alle nuove tecnologie in una prospettiva globale. Secondo molti studiosi in Italia il digital divide si manifesta nell'esclusione di milioni di cittadini dal collegamento veloce ad internet garantito dalla banda larga.
  4. Non sono comprese né le spese per ricerca extra-muros, ossia tutte le attività di ricerca commissionate a soggetti esterni al soggetto interpellato, né i finanziamenti concessi dalle istituzioni ad altri enti e/o imprese per svolgere attività di ricerca.
  5. Si fa presente che in tale rilevazione si sono riscontrate alcune carenze sulla qualità dei dati tanto che Istat e Regione stanno operando una revisione organizzativa della rilevazione.
  6. In tutte le elaborazioni che seguono le unità di personale sono espresse in equivalenti a tempo pieno.
  7. La spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione è la spesa finale erogata da ciascun ente facente parte della Pubblica Amministrazione, ottenuta elidendo i flussi di trasferimenti, in conto corrente e in conto capitale, ricevuti e versati agli enti appartenenti ai vari livelli di governo. Il processo di consolidamento consente di ottenere il valore complessivo delle spese direttamente erogate sul territorio, senza il rischio di duplicazioni.
  8. I bilanci consuntivi dei comuni ci forniscono dati con dettaglio regionale attualmente aggiornati al 2005; soltanto alcuni indicatori sono disponibili, in forma provvisoria, con l'aggiornamento per l'anno 2006.


Tabella 7.1
Unità istituzionali delle amministrazioni locali per regione di localizzazione della sede principale e quota % sul totale nazionale - Anno 2003
Figura 7.1
Distribuzione percentuale delle unità locali delle istituzioni pubbliche per dettaglio di forma giuridica e regione - Anno 2001
Figura 7.2
Percentuale di comuni che utilizzano tecnologie per tipologia di dotazione e numero di personal computer per 100 dipendenti comunali. Veneto e Italia - Anno 2007
Figura 7.3
Percentuale di comuni che utilizzano servizi telematici offerti da Pubbliche Amministrazioni per regione - Anno 2007
Figura 7.4
Percentuale di comuni con sito web istituzionale per regione - Anno 2007
Figura 7.5
Percentuale di persone di 14 anni e più che usano Internet nel rapporto con i Servizi pubblici e/o la Pubblica Amministrazione per fine di utilizzo. Veneto e Italia - Anno 2006
Figura 7.6
Percentuale di persone di 14 anni e più che non usano Internet per lo svolgimento di pratiche presso i Servizi pubblici e/o la Pubblica Amministrazione per motivo di mancato utilizzo. Veneto e Italia - Anno 2006
Tabella 7.2
Indicatori relativi alla spesa in Ricerca & Sviluppo di Istituzioni pubbliche e Università. Veneto e Italia - Anni 2000:2005
Tabella 7.3
Indicatori relativi al personale addetto alla Ricerca & Sviluppo presso Istituzioni pubbliche e Università. Veneto e Italia - Anni 2000:2005
Figura 7.7
Quota percentuale della spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione per alcuni settori e variazione percentuale 2006/05. Veneto e Italia - Anno 2006
Figura 7.8
Distribuzione percentuale dei settori della spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione per livello di governo. Italia - Anno 2006
Figura 7.9
Quota percentuale sul Pil della spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione per regione - Anno 2006
Figura 7.10
Spesa totale consolidata della Pubblica Amministrazione pro capite e variazione percentuale 2006/05 per regione - Anno 2006 (migliaia di euro)
Figura 7.11
Distribuzione percentuale degli impegni di spesa corrente delle amministrazioni comunali per funzione di spesa. Veneto e Italia - Anno 2005
Figura 7.12
Distribuzione percentuale degli impegni di spesa in conto capitale delle amministrazioni comunali per funzione di spesa. Veneto e Italia - Anno 2005
Figura 7.13
Grado di rigidità strutturale della spesa comunale. Veneto e Italia - Anni 2002:2005
I numeri del capitolo 7
I numeri del capitolo 7

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