Molti Stati europei hanno già da alcuni anni avviato processi di decentramento delle funzioni del governo centrale verso le amministrazioni locali (Nota 1). Di particolare rilevanza è stata cioè la devoluzione di maggiore autonomia di spesa e di entrata a favore degli enti decentrati, con un ampliamento delle risorse disponibili e delle capacità di spesa attribuite ai bilanci pubblici locali. Questo processo, in alcuni paesi, si è andato costruendo insieme a riforme costituzionali che hanno fatto evolvere la forma di stato da unitaria a federale. Obiettivo strategico è quello di arrivare ad uno snellimento dell'apparato burocratico per rendere sempre più efficienti i sistemi di erogazione di servizi al cittadino, migliorandone la qualità e la tempestività con la garanzia di ottimali modalità di allocazione ed utilizzo delle risorse.
In questo quadro di mutamento istituzionale, si analizza, a partire da uno studio realizzato dall'ISAE, la ripartizione della spesa tra i diversi livelli di governo del settore pubblico, fenomeno che si manifesta in modo differenziato tra i diversi Stati europei a causa dei rispettivi assetti istituzionali.
La forma costitutiva di uno Stato si esplica nell'ammontare delle quote di spesa gestite dai diversi livelli istituzionali. La quota (Nota 2) gestita dalle Amministrazioni centrali degli Stati federali (Nota 3) nella media 2000-2003 è risultata pari a circa il 24% della spesa totale, inferiore a quella degli Stati cosiddetti unitari, circa il 44% in media. Si rileva comunque una notevole variabilità tra le quote di spesa assegnate all'amministrazione centrale negli Stati federali, si va da un minimo del 19% circa in Belgio al massimo del 36% in Austria, mentre negli Stati unitari si registra il minimo in Olanda, 27%, ed il massimo nel Regno Unito, 71%, valore piuttosto elevato in quanto qui le funzioni svolte dagli enti di previdenza negli altri Stati sono incluse nell'amministrazione centrale. (Tabella 9.1)
Come ci si può aspettare l'ammontare complessivo di risorse gestito dalle amministrazioni centrali negli Stati unitari è ben più ampio di quello amministrato dalle stesse negli Stati federali e pari in media a quasi il doppio, come evidenziato esprimendo tali grandezze in rapporto al PIL. Vi è una notevole diversità di performance tra i Paesi, a parità di livelli di spesa corrispondono gradi ampiamente diversificati di decentramento della stessa. (Tabella 9.2)
La riduzione della quota di spesa dell'Amministrazione centrale sul totale riscontrata a partire dagli anni novanta ha interessato tutti i paesi. La spesa pubblica primaria nelle amministrazioni centrali degli Stati federali si è ridotta nella media del triennio 2000-2003 di 5 punti percentuali rispetto alla media 1990-94, di 2 punti percentuali invece quella gestita dagli Stati unitari. Si evidenzia una più marcata contrazione di questa spesa in Italia e nei Paesi dove si è assistito alla modifica istituzionale della forma costituzionale da Stato unitario a Stato federale. (Tabella 9.3)

Il complesso intreccio di funzioni e livelli istituzionali produce un sistema pubblico alla ricerca continua di un ordine nelle proprie realizzazioni. Vogliamo coglierne il senso analizzando l'attuale suddivisione di funzioni tra i diversi livelli istituzionali.
Tra le principali funzioni di spesa (Nota 4) che impegnano le amministrazioni decentrate in Italia, la sanità, con una quota del 98% di spesa pubblica da esse sostenuta, riguarda il 42,2% del totale della spesa locale nel 2005, e assieme agli interventi in campo sociale ed assistenziale ne copre il 45,7%. Agli enti locali spetta la maggiore quota di spesa rispetto agli enti centrali per le materie di loro stretta competenza quali turismo, commercio, lavoro, agricoltura, edilizia abitativa ed urbanistica che coprono comunque quote molto esigue della spesa pubblica decentrata, inferiori al 2%.
La seconda voce di spesa degli enti locali riguarda le attività di amministrazione generale (Nota 5), 17,1%, destinate a garantire il funzionamento complessivo degli enti ed il mantenimento del loro patrimonio, ma la maggior parte della spesa pubblica destinata a questa funzione è a carico degli enti centrali, 62% della spesa pubblica totale. L'istruzione, funzione che è stata molto interessata negli ultimi anni dai processi di devoluzione di funzioni alle amministrazioni locali, è stata nel 2005 gestita dagli enti locali per il 33% della spesa pubblica totale; essa ha inoltre impegnato il 9% della spesa totale delle amministrazioni locali. (Figura 9.1) e (Figura 9.2)
Il settore pubblico allargato (SPA), costituito da enti di livello sia centrale che locale (Nota 6), gestisce ed eroga servizi in aggiunta alla PA, e alla luce delle trasformazioni strutturali delle istituzioni pubbliche avvenute negli ultimi anni tende a crescere ed a far sentire la propria presenza soprattutto in determinati settori, si veda infatti il proprio elevato impegno di spesa nel settore dell'energia, industria e artigianato, 94% della spesa pubblica totale, 61,7% dell'intero SPA in Italia nel 2005, ed in quello dei trasporti e viabilità, 54,6% della spesa pubblica totale. (Figura 9.3)
La pubblica amministrazioni centrale (PAC), escludendo le spese più rilevanti per i propri bilanci già analizzate, quali quelle per pensioni, difesa, giustizia e telecomunicazioni che costituiscono materie di competenza prettamente statale, nel 2005 hanno speso una quota del 12,1% per le attività di amministrazione generale, seguono le spese per istruzione, 8,2%, gli interventi in campo sociale ed assistenziale, 4,6%, la sicurezza pubblica, 3,2%, ed i trasporti e la viabilità, 2,3%. (Figura 9.4)

Una delle funzioni strategiche della pubblica amministrazione, strettamente legata alla crescita e valorizzazione del capitale umano, che va interessando sempre più gli enti decentrati, è l'istruzione. La spesa pro capite per istruzione ha avuto in Italia un incremento del 5,6% dal 2001 al 2005.
In tutte le regioni poste a confronto (Piemonte, Lombardia, Trentino A.A., Veneto, Friuli V.G., Emilia Romagna e Toscana) vi è la tendenza all'aumento del livello pro capite di spesa, eccetto che per Veneto e Friuli V.G.; invece dovunque cresce la quota di spesa gestita dalle amministrazioni decentrate. Il Trentino Alto Adige mantiene la spesa pro-capite più elevata, 1.733 € nel 2005, + 26,4% dal 2001, dovuto proprio al maggior impegno profuso da parte delle amministrazioni locali (Nota 7). (Figura 9.5)
Ma l'indice relativo ai laureati per 100 iscritti nelle università trentine è il più basso della graduatoria regionale nel 2004, per questo aspetto è il Friuli V. G. a mostrare la più elevata dinamicità portandosi a... laureati ogni 100 iscritti nel 2004, con una spesa pro capite nel 2001 di 1.105 € per abitante, seconda solo a quella del Trentino, e in diminuzione nel 2005, 1.082 €. (Tabella 9.4)
Il Veneto è penultimo, prima della Lombardia, nella classifica regionale della spesa pro capite per istruzione, che si riduce ulteriormente nell'arco di tempo considerato, portandosi a 878 € nel 2005, ma qui l'azione della pubblica amministrazione dimostra una buona efficacia, in quanto il Veneto si guadagna il 3° posto per tasso di laurea nel 2004 ed evidenzia una altrettanto buona performance per ciò che riguarda il basso numero di ripetenti per 100 iscritti nelle scuole secondarie, secondo solo al Trentino Alto Adige. (Tabella 9.5)
Viene però percepita una certa fatica da parte dei veneti nel raggiungere questi risultati, determinata probabilmente dal tipo di gestione ancora troppo accentrata del sistema scolastico: si evidenzia infatti che nel Trentino Alto Adige, dove la gestione della spesa per istruzione è per gran parte nelle mani delle amministrazioni locali, la quota di persone che giudica inefficiente il sistema scolastico è pari al 6%, al di sotto della media nazionale, 7%, mentre è un po' più elevata, nonostante i positivi indici di completamento dei corsi di studi, la percentuale di veneti, 8,6%, che lo giudica inefficiente.

Il maggior impegno di spesa degli enti decentrati riguarda la sanità. La spesa sanitaria pro capite è aumentata in Italia di quasi il 12% dal 2001 al 2005, andamento che rispecchia generalmente ciò che è avvenuto in tutte le regioni confrontate. Il Veneto evidenzia in questo periodo una dinamica piuttosto marcata rispetto a quella delle altre regioni, non si manifestano comunque sostanziali modifiche nell'assetto interregionale. Il Trentino Alto Adige e la Lombardia sono le regioni che hanno il pro capite di spesa più elevato: rispettivamente 2.111 € e 2.084€ per ogni proprio abitante nel 2005. Il Piemonte è la regione che ha il livello più contenuto di spesa rapportato alla popolazione, il Veneto ed il Friuli V.G. entrambi con 1.635 €, pur collocandosi sopra la media nazionale, seguono nella graduatoria regionale l'Emilia Romagna e la Toscana. (Figura 9.6)
A conferma dell'impegno di spesa del Trentino Alto Adige e della Lombardia, i residenti delle due regioni con età superiore ai 14 anni si sono manifestati nel 2005 più soddisfatti della propria salute rispetto a quelli delle altre regioni confrontate. Comunque la popolazione di tutte queste regioni è piuttosto soddisfatta per quote superiori all'80%, ma è da dire che la PA del Veneto, pur spendendo meno anche rispetto ad Emilia Romagna e Toscana, sembra avere un impatto migliore sulla popolazione che si dichiara soddisfatta del proprio stato di salute per l'82,7% dei casi, più di quanto avvenga in Piemonte, Emilia Romagna e Toscana. (Figura 9.7)
Un servizio indubbiamente più snello forniscono le aziende sanitarie locali trentine, qui solo il 18,7% delle persone di più di 18 anni hanno dovuto sostare per più di 20 minuti ad una fila allo sportello; nelle altre regioni poste a confronto tale quota si aggira anche a più del doppio, ma il Veneto, con il 34,9%, mostra un servizio di sportello ASL più agile rispetto a tutte le altre regioni, che nel 2005 hanno visto quote superiori di persone costrette a lunghe file di attesa, dal 36% della Lombardia si va al 42% del Piemonte.
E' ancora il Trentino Alto Adige, che dispone di maggiori potenzialità di spesa, ad avere la maggiore quota di persone soddisfatte dell'assistenza medica durante il ricovero, 95,5%, ma anche Toscana, Veneto e Friuli Venezia Giulia raggiungono tutte quote superiori al 90%, ultima di questa graduatoria è l'Emilia Romagna, con l'86,8%. (Figura 9.8)

Approfondiamo ora alcuni aspetti che interessano la pubblica amministrazione a partire da quanto si spende per il funzionamento delle sue strutture amministrative, degli organi istituzionali e per la gestione e conservazione del proprio patrimonio.
Aumenta del 21% dal 2001 al 2005 in Italia la spesa per queste attività di amministrazione generale, tendenza che si conferma in tutte le regioni poste a confronto tranne che nel Trentino dove questa si mantiene essenzialmente stabile.
Tale genere di spesa è pari al 7% del prodotto interno lordo in Italia, suddiviso tra il 4% delle amministrazioni centrali e 3% di quelle periferiche. Salta all'occhio una certa virtuosità della Pa del Veneto: con il suo 5% di Pil utilizzato per sostenere le istituzioni pubbliche del proprio territorio e mantenere il proprio patrimonio, si pone ultima tra le diverse regioni. Il Trentino Alto Adige mostra un maggiore impegno di spesa in questo ambito, 8% rispetto al proprio prodotto totale, superiore alla media nazionale che è pari al 7%, che dà ragione della stabilità registrata in questi cinque anni. (Tabella 9.6) e (Figura 9.9)
In via generale la PAC destina alle attività di amministrazione generale una quota inferiore della propria spesa rispetto a ciò che si rileva per le PAL, ma, in termini di volume monetario rispetto al Pil, sono proprio questi enti a dimostrare un maggior impegno di spesa, come nella media nazionale, in tutte le regioni, eccetto che in Lombardia, dove gli enti locali vi dedicano il 4% del Pil, più che le proprie amministrazioni centrali, 3,2%, e nel Trentino Alto Adige, dove la spesa delle amministrazioni decentrate supera il 4% del Pil. L'eccessiva spesa per amministrazione generale del Trentino Alto Adige si rileva anche dalla considerazione dei suoi 241 mila euro dedicati a questa funzione per 100 suoi residenti, più di una volta e mezza la media italiana, pari a 167.200 euro.
La PAC necessita per queste attività in quasi tutte le regioni di un importo superiore a 100.000 euro per 100 residenti, solo il Veneto ed il Piemonte si mantengono rispettivamente a 94.400 euro e 99.700. Per ciò che riguarda le amministrazioni locali, il Veneto con 44.900 euro si pone penultimo nella graduatoria subito prima del Lazio, 43.100. (Figura 9.10)

Cogliere come si distribuisce il principale fattore produttivo della pubblica amministrazione e cercare di individuare quali siano gli elementi di criticità da affrontare e le migliori esperienze da valorizzare e perseguire è un elemento fondamentale per la valutazione della funzionalità delle istituzioni pubbliche.
Sono 5,7 i dipendenti della Pubblica Amministrazione (PA) per 100 abitanti in Italia nel 2005 (Nota 8), 14,8% degli occupati; pesano di più le amministrazioni centrali, 3,3 i dipendenti per 100 abitanti, 8,7% degli occupati, rispetto alle amministrazioni periferiche, 2,4 per 100 residenti, 6,1% degli occupati.
Nel confronto interregionale il Lazio, considerata in quanto regione che ospita la capitale e, quindi, con un evidente impatto sugli indicatori relativi al personale della PA, è la regione che ha più dipendenti pubblici, conta infatti nel 2005 7,7 dipendenti per 100 abitanti (dip*100ab), 19,5% degli occupati nella regione, suddivisi tra 5,4 dipendenti su 100 abitanti delle PA centrali, e 2,3 delle amministrazioni periferiche; è evidente rispetto alle altre regioni il maggior dimensionamento delle sue strutture centrali. Segue il Friuli, con 7 dipendenti per 100 suoi residenti, 16,8% degli occupati, di cui 3,8 delle amministrazioni centrali e 3,2 di quelle decentrate. (Figura 9.11) e (Figura 9.12)
La PA del Veneto sembra adottare criteri organizzativi più restrittivi in termini di risorse umane e si pone prima solo della Lombardia per numero di dipendenti rispetto agli abitanti, 4,8%, suddivisi tra i 2,6% delle amministrazioni centrali e 2,2% di quelle periferiche. La Lombardia ne ha solo 4,4 per 100 suoi residenti.
Spicca il caso del Trentino Alto Adige dove, a differenza delle altre regioni, il personale delle amministrazioni decentrate ammonta a quasi 3 volte e mezza quello della PA centrale, sono infatti 4,2 i dipendenti della sua PA locale rispetto a suoi 100 residenti contro 1,2% delle amministrazioni centrali qui localizzate, ciò è spiegabile con l'effetto della propria condizione di regione a statuto speciale che dà più ampie possibilità al governo locale trentino di esercitare direttamente funzioni amministrative che nelle altre regioni vengono ancora svolte dallo Stato.

Il management della pubblica amministrazione è anch'esso investito negli ultimi anni da un generale processo volto al risparmio di risorse, si tende infatti a ridurre il numero dei dirigenti e ad accrescerne la qualità, attraverso la promozione delle maggiori capacità di leadership improntate al conseguimento degli obiettivi strategici definiti nei diversi enti.
Sono 15 i dirigenti per 10.000 abitanti della PA trentina, 6 in più della media italiana, distaccandosi così ancora una volta da tutte le altre regioni. Ultima in questa graduatoria è la PA lombarda che mette solo 6 dirigenti al servizio dei propri 10.000 abitanti, sono invece 7 i manager pubblici del Veneto. Nel Lazio ve ne sono addirittura 19 per 10.000 residenti come segno della presenza dei settori organizzativi strategici della pubblica amministrazione centrale. (Figura 9.13) e (Tabella 9.7)
Le amministrazioni locali, a parte che nel Lazio, risultano in tutte le regioni più popolate di dirigenti di quanto avvenga nelle amministrazioni centrali, sia per ciò che attiene all'indice di servizio dirigenziale alla popolazione, sia per ciò che riguarda la quota rispetto al totale del proprio personale: non cambia sostanzialmente la graduatoria regionale per il rapporto di dirigenti sugli abitanti, primo è sempre il Trentino con 14 unità, ultime Veneto e Lombardia con rispettivamente 5 e 4 dirigenti rispetto a 10.000 dei propri abitanti; anche rispetto al totale del personale presente, il Trentino mantiene la prima posizione, con una quota pari a 3,3%, stavolta le ultime tre regioni sono Veneto, 2,2%, Friuli V.G. e Lombardia, 2,1%.
E' però da dire che molta parte delle differenze rilevate sta nella diversità delle tipologie contrattuali di riferimento dei diversi enti, in quanto le logiche organizzative, pur essendo improntate ad un generale contenimento della compagine dirigenziale pubblica, possono ispirarsi a sistemi diversi anche in relazione alle accresciute possibilità di ricorso alla contrattazione decentrata.

La spesa per il personale (Nota 9) della pubblica amministrazione è nel 2005 pari al 10% del Pil, e raggiunge il 12% nelle due regioni a statuto speciale e nel Lazio; Il Veneto e la Lombardia occupano gli ultimi due posti della graduatoria regionale, rispettivamente con il 7% ed il 6% del proprio prodotto. In Piemonte, Veneto, Friuli Venezia Giulia e Lazio i dipendenti dei rispettivi enti centrali pesano di più sul prodotto regionale rispetto a quelli delle amministrazioni periferiche, rispecchiando l'andamento che si riscontra a livello nazionale, dove la spesa per i dipendenti degli enti centrali è il 6% del Pil, 4% quella degli enti periferici. Si distingue il Trentino Alto Adige che, come conseguenza dell'elevato dimensionamento organico dei suoi enti periferici, spende per il personale il 9% del Pil, contro il 3% del Veneto e della Lombardia. (Figura 9.14)
Le amministrazioni centrali dedicano al personale una quota della propria spesa complessiva pari al 16,5%, cui si aggiunge quasi il 5% per l'acquisto di beni e servizi, il maggior impegno di questi enti sta infatti nei trasferimenti in conto corrente a famiglie e istituzioni sociali, che riguardano essenzialmente le voci previdenziali e le integrazioni salariali, 55,2%.
La PA centrale del Lazio è quella che impegna di più i propri bilanci, rispetto alle altre analoghe istituzioni pubbliche territorializzate, nella spesa per il personale, 19,2%. Seguono il Friuli, 16%, il Veneto, 15,7% e ultimo nella graduatoria si pone il Trentino Alto Adige, circa 11% della propria spesa totale. (Tabella 9.8) e (Tabella 9.9)
E' interessante notare come la graduatoria regionale effettuata sulla base dell'indice unitario di spesa per il personale metta ancora al primo posto il Trentino Alto Adige con oltre 65.000 euro spesi dalla pubblica amministrazione per ogni suo dipendente sia nelle amministrazioni centrali che in quelle periferiche, mentre all'ultimo posto si collocano le amministrazioni locali del Veneto che con meno di 38.000 euro dimostrano una particolare attenzione al contenimento di questo genere di spesa rispetto alle altre regioni. (Figura 9.15) e (Figura 9.16)

Il personale delle amministrazioni locali lombarde impegna solo il 17% della spesa totale decentrata, la restante quota è dovuta soprattutto all'acquisto di beni e servizi, a salire nella graduatoria vi sono il Veneto ed il Piemonte con il 25%, fino ad arrivare al Lazio, 34,3%.
Questa voce di spesa, assieme all'acquisto di beni e servizi (Nota 10) da parte delle amministrazioni decentrate, costituisce quella principalmente sottoposta ai vincoli imposti dal patto di stabilità interno a partire dal trattato di Maastricht e che vincola notevolmente gli enti locali attraverso le azioni di contenimento della spesa. Infatti negli enti locali la maggior parte della propria spesa viene impegnata nell'acquisto di beni e servizi, 38%, che assieme alla spesa per il personale, 27%, raggiunge il 64,6% della spesa consolidata decentrata nel 2005.
Questa supera in tutte le regioni abbondantemente il 50% delle rispettive spese complessive anche se con una notevole variabilità, si va infatti dal 52,4% della spesa del Trentino Alto Adige al 73,2% della Toscana.
E' quindi elevato l'impegno diretto della pubblica amministrazione locale nella produzione di servizi soprattutto in seguito alle riforme istituzionali degli ultimi due decenni ed all'attuazione del decentramento amministrativo. Nonostante i diversi vincoli, le uscite per queste voci di spesa sono ulteriormente aumentate negli ultimi anni e come risulta dallo studio realizzato dall'ISAE sugli effetti dell'attuazione del federalismo, un consistente incremento delle uscite degli enti decentrati nel 2003 e 2004 è da attribuirsi proprio ai redditi da lavoro dipendente, dovuto in quegli anni all'effetto del trasferimento di competenze alle amministrazioni locali, soprattutto nell'ambito della funzione istruzione e delle prestazioni sociali di tipo assistenziale.
L'andamento della spesa per l'acquisto di beni e servizi si ripercuote in termini monetari sull'indice di spesa in rapporto al Pil, 6% la spesa per acquisto di beni e servizi nelle amministrazioni locali in Italia, 2% del Pil quella delle amministrazioni centrali; questo andamento si riscontra anche nelle diverse regioni, ad eccezione del Lazio che fa come sempre sentire il maggior peso delle funzioni esercitate dalla sua PA centrale. Il Veneto e l'Emilia Romagna spendono il 6% del proprio prodotto interno lordo per l'acquisto di beni e servizi, acquisiti come input del processo di produzione, dovuto in gran parte alle amministrazioni locali, meno rispetto a tutte le altre regioni che si attestano tutte sul 7% o 8% del Pil, in linea con il dato medio nazionale. (Figura 9.17)

Nell'ottica del miglioramento dell'efficienza e dell'economicità della gestione dei servizi da parte della pubblica amministrazione, si considera ora la spesa unitaria per l'acquisto di beni e servizi (Nota 11) che, come si può dedurre a valle delle considerazioni precedenti, è molto più elevata nella PA locale rispetto a quella delle amministrazioni centrali, in Veneto come in Italia, ed è inoltre ulteriormente aumentata a livello decentrato nel 2005 rispetto al 2001, a differenza di ciò che è avvenuto nella PA centrale, come effetto delle maggiori potenzialità di spesa acquisite dalla PA locale in seguito alle riforme istituzionali.
Questo indicatore può dare un'idea del volume dell'attività amministrativa corrente effettuata dagli enti: un elevato valore monetario unitario di questo tipo di spesa può indicare da una parte una più consistente attività gestionale ed amministrativa svolta dagli enti, dall'altra però potrebbe essere il segnale di un inefficiente uso di risorse in attività correnti a scapito di investimenti destinati allo sviluppo. Solo la considerazione dell'impatto di queste attività di spesa sulla società e sull'economia possono rendere conto del razionale uso delle risorse.
L'attuale orientamento della pubblica amministrazione, improntato alla sburocratizzazione ed allo snellimento delle procedure, è rivolto al risparmio delle risorse anche attraverso sistemi di razionalizzazione dei processi ed il ricorso alle nuove tecnologie. Il Programma di e-procurement, promosso dal Ministero dell'Economia e delle Finanze con il contributo della CONSIP S.p.A., è stato realizzato a questo scopo: il portale per gli acquisti in rete della Pubblica Amministrazione è infatti volto alla razionalizzazione degli acquisti per beni e servizi ed a conseguire gli obiettivi di contenimento della spesa, per il miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa, attraverso l'innovazione e la gestione del cambiamento. (Figura 9.18) e (Figura 9.19)
Le amministrazioni centrali del Lazio spendono in beni e servizi circa 23.000 € per ogni proprio dipendente, quasi il doppio di ciò che avviene nelle analoghe istituzioni presenti nelle altre regioni. Ma ciò che più interessa è cogliere le differenze nei comportamenti delle PA locali nelle diverse regioni che risultano molto pronunciate: la PA locale della Lombardia spende 98.700 € per ogni suo dipendente in beni e servizi come input al processo produttivo annuale distaccandosi notevolmente da tutte le altre regioni, seguono il Piemonte con 63.400 € e il Veneto con 62.300 €, entrambi al di sopra della media nazionale pari a 61.600 €, fanalino di coda è il Lazio con un valore di 44.700 € per dipendente spesi dalla sua PA locale nel 2005 per l'acquisto di beni e servizi. Questo indice è per sua natura molto influenzato dalla dimensione degli organici, infatti per la Lombardia si era rilevato un organico più ristretto degli enti locali che influisce sul valore dell'indicatore; se si considera infatti la spesa degli enti in rapporto alla popolazione, la PA locale del Trentino Alto Adige si ritrova in prima posizione, con 222.000 € spesi nel 2005 in beni e servizi per 100 suoi abitanti, la Lombardia mantiene uno dei valori più elevati, 198.000 gli euro spesi nel 2005, mentre il Veneto passa in ultima posizione con 134.800 € spesi per l'acquisto di beni e servizi in rapporto alla propria popolazione. (Figura 9.20)

Risulta difficile capire, sulla base delle informazioni disponibili, quale sia l'equilibrio ottimale tra i volumi di attività delle amministrazioni ed i livelli ottimali di spesa per il proprio funzionamento al fine di ottenere modalità di erogazione dei servizi che abbiano un impatto positivo sui cittadini.
Come abbiamo accennato ad inizio del capitolo per il settore dell'istruzione e della sanità, bisognerebbe condurre ulteriori approfondimenti in tal senso.
In conclusione di questo studio, per valutare in qualche modo l'adeguatezza degli impegni di spesa prima evidenziati, ci addentriamo nell'analisi del tipo domanda-offerta sull'utilizzo di alcuni dei servizi più comuni erogati dalla pubblica amministrazione, di uso corrente da parte del cittadino, evidenziandone alcuni aspetti da mettere in relazione con l'evoluzione delle tecnologie di informazione e comunicazione.
Quale indice dimensionale della domanda di attività amministrativa svolta dalla PA, si considera la richiesta di certificati agli uffici pubblici oggetto di attenzione della normativa ai fini dello snellimento delle procedure. In Italia ormai gran parte della popolazione conosce l'autocertificazione, 68% delle persone a partire dai 18 anni di età, ed il restante 32% che invece la ignora è a nostro avviso una quota ancora troppo elevata considerando i circa dieci anni ormai trascorsi dalla legge L. 127/1997 che ha introdotto la semplificazione delle certificazioni amministrative. Il 74,3% dei friulani, più che nelle altre regioni, conosce questa modalità di semplificazione amministrativa, anche in Lombardia, Piemonte e Toscana la maggior parte della popolazione dichiara di conoscerla per una percentuale superiore alla media nazionale, il Veneto si colloca all'incirca nella media, 67,7%, ultimo è il Trentino Alto Adige dove il 60% delle persone ne è a conoscenza. (Figura 9.21)
Nel 2005 sono stati i certificati anagrafici ad essere più richiesti dalla popolazione: in tutte le regioni più del 25% delle persone con età superiore ai 18 anni dichiara di averne fatto richiesta nel corso dell'ultimo anno, prime sono la Lombardia ed il Trentino con rispettivamente il 32,7% ed il 32,2% delle persone che si sono rivolte agli uffici pubblici per questo motivo. Considerando anche altri tipi di certificazione che riguardano soprattutto gli uffici delle amministrazioni centrali, quali le pratiche automobilistiche, i certificati scolastici, quelli catastali ed altri tipi di certificati, si evidenzia generalmente una minore richiesta da parte della popolazione, legata anche ai minori adempimenti ad essi connessi; si rileva inoltre una maggiore propensione dei trentini rispetto ai residenti nelle altre regioni a ricorrere alla richiesta di diversi tipi di certificati, che si spiegherebbe oltrechè con la minore conoscenza dell'autocertificazione rispetto alle altre regioni, con la maggiore presenza nella regione di piccoli comuni dove è probabilmente più sostenuto il rapporto diretto dei cittadini con la pubblica amministrazione. (Tabella 9.10)
Considerando l'accesso agli uffici dell'anagrafe, essendo risultato il tipo di servizio più richiesto da parte della popolazione, nel 2005 in Italia il 46% delle persone con più di 18 anni si sono recati allo sportello: i residenti in Trentino Alto Adige, Lombardia e Veneto per quote superiori rispetto alle altre regioni, rispettivamente il 54,5% dei trentini, 50,7% dei lombardi ed il 48% dei veneti e, assieme al Friuli Venezia Giulia, queste sono le regioni dove la maggior quota di popolazione ha dovuto attendere in coda meno di 10 minuti, evidenziando una migliore organizzazione del servizio. (Figura 9.22) e (Figura 9.23)

A fronte di questa configurazione della domanda vi sono però delle condizioni di offerta ancora non del tutto ottimali; negli ultimi anni si sta puntando proprio sul miglioramento e la razionalizzazione dell'offerta di servizi pubblici soprattutto attraverso l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Nel 2005 si sono adottate tre importanti linee strategiche, supportate da atti normativi e destinate ad influenzare profondamente le attività della PA nei prossimi anni: il codice dell'amministrazione digitale che fornisce un quadro omogeneo e unitario finalizzato a disciplinare l'applicazione delle nuove tecnologie digitali nella PA; le misure per la razionalizzazione dell'utilizzo di applicazioni informatiche e servizi per migliorare l'efficienza operativa della PA ed ottenere un ulteriore contenimento della spesa pubblica; l'avvio del sistema pubblico di connettività e cooperazione e della rete internazionale della Pubblica Amministrazione finalizzati allo sviluppo, condivisione, integrazione e circolarità del patrimonio informativo della PA.
Secondo i dati pubblicati sul rapporto sull'innovazione nelle regioni d'Italia, sul totale dei servizi offerti on line dai comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti quello delle certificazioni ed autenticazioni viene erogato secondo questa modalità nell'11,8% di questi comuni. Questa considerazione assieme a ciò che si è detto sulla domanda ci fa capire che ancora gran parte della popolazione necessita di un contatto diretto con gli uffici pubblici sia per fattori legati alla consuetudine ed alla reticenza nell'utilizzo di sistemi innovativi di alcune fasce di popolazione sia per il permanere di alcune problematiche legate all'offerta.

Resta perciò rilevante l'attività di sportello rivolta ai cittadini anche in considerazione del fatto che non sono ancora molti gli internauti italiani, ovvero la popolazione che ha una certa propensione all'utilizzo degli strumenti telematici. Questi sono aumentati dal 27,1% al 31,8%, incoraggiando notevolmente l'evoluzione culturale della popolazione italiana rispetto ad una Pubblica amministrazione investita dalle innovazioni tecnologiche.
Sono i trentini che usano di più internet nel 2005, 40% delle persone a partire dai sei anni, molto al di sopra della media nazionale, al secondo posto si collocano i lombardi, 37,3%, le altre nostre regioni si aggirano attorno al 34%-35% ed in tutte questo dato va aumentando. (Figura 9.24)
Bisogna tener presente che sono ancora tante però, nello stesso anno, le famiglie che non possiedono l'accesso ad internet: il Piemonte è la regione dove ve ne sono di più, 65,7%, sopra la media nazionale, 63,2%, in Lombardia sono il 57%, il Veneto sta in una posizione intermedia, 61%. Questo aspetto ostacolerebbe la possibilità di rinnovare il filo diretto tra pubblica amministrazione e cittadini, oltre alle caratteristiche ancora troppo prudenziali degli italiani: sono infatti ancora tante le persone che non hanno mai ordinato o comprato merci e/o servizi su internet, 83,5% delle persone a partire dai 6 anni in Italia nel 2005, soprattutto per problemi di sicurezza legati alla comunicazione di propri dati personali su internet. In questo caso vi è un chiaro atteggiamento di diffidenza legato alla difesa del proprio reddito, problema che non dovrebbe riguardare il rapporto del cittadino con la pubblica amministrazione attraverso la rete telematica. (Figura 9.25)

Vediamo ora come si comportano i cittadini nei confronti della pubblica amministrazione telematica. Sono ancora poche le persone che nel 2006 svolgono pratiche presso la PA su internet piuttosto che recarsi di persona agli sportelli, 19% in Italia, molte di più in Trentino, 25,7%, prima tra le regioni italiane, 19,5% nel Veneto, in posizione intermedia tra le regioni confrontate. Ma i veneti sono i primi in Italia, 42,8% delle persone intervistate, che, pur non usando internet per questo scopo, sarebbero disposte ad utilizzarlo, manifestando così una determinata volontà ad accogliere favorevolmente le innovazioni previste nelle modalità di erogazione di servizi pubblici. (Figura 9.26) e (Figura 9.27)

Per ciò che riguarda le imprese, non sono disponibili dati a livello regionale, ma si evidenziano intensità di utilizzo differenti dei servizi on line della PA all'aumentare del loro grado di interattività: circa il 93% delle imprese italiane con almeno 10 addetti connesse ad internet hanno rapporti con la pubblica amministrazione, le imprese del nord est, 93,6%, poco più delle altre ripartizioni territoriali; l'81% solo per ottenere informazioni, il 79,3% per scaricare moduli, il 53,2% per inviare moduli compilati, il 39,3% per svolgere intere procedure amministrative per via elettronica. Si rileva che le imprese del nord est hanno una maggiore dimestichezza rispetto a quelle delle altre ripartizioni territoriali nello scaricare i moduli, sono invece meno propense ad utilizzare livelli più elevati di interazione telematica con la PA, sia per ciò che riguarda l'invio di moduli compilati che per lo svolgimento di intere pratiche burocratiche. Questo può essere influenzato da diversi fattori sia dal lato della domanda, quali diffidenza o capacità tecnica dell'utenza o dati dalla scelta di delegare a soggetti intermediari la gestione delle pratiche con la PA, sia dal lato dell'offerta, data dalla ancora limitata presenza di servizi transattivi, perché più complessi, soprattutto tra le PA locali, anche se come si fa notare più avanti ciò si verifica meno nel nord est. L'indisponibilità di dati a livello regionale ci impedisce di cogliere le differenze tra le regioni che come abbiamo visto sono spesso rilevanti. (Tabella 9.11)

Dal lato dell'offerta, secondo il rapporto sull'innovazione nelle regioni che ha analizzato le condizioni dei servizi on line da parte dei comuni ai cittadini ed alle imprese, si desume che tra i comuni con più di 10.000 abitanti è ormai consolidata la presenza di un sito web. E' inoltre superato il modello del cosiddetto "sito vetrina" caratterizzato da informazioni statiche sull'amministrazione e sui procedimenti privilegiando le esigenze di fruizione di servizi al cittadino, soprattutto per l'elevata diffusione del rilascio di modulistica, che costituisce la principale modalità di offerta, più del 90% i comuni con più di 10.000 abitanti che nel 2005 erogano servizi secondo questa modalità in tutte le regioni confrontate.
Quando si considera la prestazione di servizi con maggiore livello di interattività (Nota 12), è netto l'effetto soglia dei 60.000 abitanti. (Figura 9.28)
Gli enti più grandi riescono a far fronte ai costi elevati, mentre quelli più piccoli, per la maggiore facilità di contatto con i cittadini ed i volumi inferiori di richieste, sono meno inclini ad adottare sistemi di interazione a distanza. Le caratteristiche dimensionali dei comuni influenzano il risultato medio regionale e sono generalmente i comuni del nord a fornire prestazioni ad un livello di interattività più elevato. Nel confronto tra le regioni si rileva però che la Lombardia ed il Veneto sono quelle in cui la percentuale di comuni di dimensioni superiori a 10.000 abitanti con un'offerta di almeno un servizio interattivo e transattivo on line è più contenuta rispetto alle altre regioni, ma anche nel caso delle regioni più attive i servizi interattivi offerti sono pochi, quindi i dati rappresentano piuttosto casi più o meno isolati. Ad esempio in Emilia Romagna, che ha una delle più elevate quote di comuni con almeno un servizio transattivo, questi non sono più di due. (Tabella 9.12)
La nuova strategia europea sulla Società dell'Informazione darà nuova linfa ai progetti degli enti della pubblica amministrazione centrale e soprattutto a quelli della PA locale che, rappresentando il front end della PA, sono i primi a dover intraprendere questo percorso di miglioramento dei servizi pubblici tracciato nel nuovo piano di eEurope. L'Italia, come risulta dal benchmarking europeo (Nota 13), ha migliorato la sua posizione nella classifica europea dei servizi on line della PA, passando dal 12° posto che aveva nel 2001 all'8° del 2004, con una quota di servizi erogati on line, sui 20 monitorati a livello europeo, pari al 53%, più della media dell'UE15, pari a 46%.

In quanto a dotazione informatica come si rileva dai dati diffusi sulla base dell'indagine sperimentale effettuata dall'Istat sulle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nei comuni italiani riferita agli anni 2004-2005, la PA locale (PAL) del Veneto, con 87,3 dipendenti su 100 dotati di personal computer, ha la maggiore disponibilità rispetto alle altre regioni; tra quelle che qui confrontiamo solo le due province autonome del Trentino Alto Adige in questo caso si collocano più vicine alla media nazionale, 67,4%. (Figura 9.29)
Tra l'altro il Veneto è la regione che ha la maggiore percentuale di comuni con protocollo informatico attivo, 93,7%, sistema introdotto con il DPR 445/2000 che ha notevolmente semplificato buona parte della gestione amministrativa e che, assieme alla gestione documentale, all'innovazione degli applicativi obsoleti prevalentemente nell'area amministrativo contabile e all'introduzione di soluzioni finalizzate al Controllo Direzionale Sanitario nelle Regioni, ha costituito la maggior parte della spesa informatica delle PAL nel 2005. (Figura 9.30)
In definitiva uno sviluppo parallelo da una parte della cultura e della flessibilità degli utenti, cittadini e imprese, nell'adeguamento all'evoluzione ed ai processi innovativi della PA e dall'altra di un sistema pubblico pronto a coglierne le esigenze, razionalizzando i propri sistemi organizzativi, traccia il percorso per la sedimentazione di relazioni più fluide tra la pubblica amministrazione ed i suoi diretti destinatari, da costruire diversificando l'offerta ed eliminando le rigidità che fino ad oggi hanno purtroppo suscitato giudizi negativi sugli uffici pubblici e sul suo personale.

La semplificazione delle procedure, la soddisfazione dell'utente, la razionalizzazione delle sempre più scarse risorse finanziarie sono perciò gli obiettivi più rilevanti della pubblica amministrazione. Quindi la misurazione dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica è di fondamentale importanza per orientare le scelte gestionali ed organizzative con la finalità di migliorare la competitività territoriale e, come si è già più volte richiamato in questo capitolo, di affrontare al meglio i pressanti vincoli esterni.
Tra i problemi considerati prioritari per il Paese, il debito pubblico è davvero sentito solo per circa il 14% degli italiani, ma se si guarda alle opinioni di coloro che abitano nel centro nord tale quota sale fino a quasi il 19% di chi vive nel nord est. Tra le regioni poste sotto la nostra lente di ingrandimento, sembra che i lombardi si disinteressino maggiormente di questo problema, 14,4%, sono un po' più preoccupati i toscani e quindi i veneti, quasi il 17% di questi ritiene infatti il problema del debito pubblico prioritario per il Paese. Vi è quindi una maggiore consapevolezza della popolazione di queste regioni dell'impatto che ha tale aspetto della vita politica sui cittadini; ciò è percepito ancora di più da chi abita nelle due regioni a statuto speciale, soprattutto nel Trentino Alto Adige, quale effetto della propria diversa condizione nei rapporti con il governo centrale. (Figura 9.31)
Al di là delle divergenze d'opinione, è necessario portare al massimo dell'espressione i principi dell'efficienza e dell'economicità nello svolgimento dell'attività amministrativa, fornendo ai cittadini-utenti servizi che per qualità e quantità siano corrispondenti alla domanda. Il tutto nel quadro di rapporti che debbono essere caratterizzati da disponibilità e correttezza, nel rispetto dell'esercizio dei diritti di ciascuno.

1. Consideriamo come Amministrazioni locali o periferiche gli enti pubblici territoriali la cui competenza si estende a una parte del territorio economico (Regioni e Province autonome, Camere di Commercio, ASL, Ospedali, Province, Comuni, Comunità montane, Università, altri enti locali); per Amministrazioni centrali consideriamo tutti gli organi amministrativi dello Stato e gli altri enti centrali la cui competenza si estende alla totalità del territorio economico, assieme agli Enti di Previdenza ed Assistenza Sociale; il sottosettore Amministrazioni Sub-centrali è definito come l'insieme delle unità istituzionali che esercitano alcune delle funzioni amministrative ad un livello inferiore a quello delle amministrazioni centrali e superiore a quello delle unità istituzionali amministrative esistenti a livello locale.
   
2. Metodologia dei conti economici consolidati della Pubblica Amministrazione.
   
3. Sono considerati Stati federali Italia, Austria, Belgio, Germania, Spagna, mentre sono Stati unitari Danimarca, Finlandia, Grecia, Olanda, Portogallo, Regno Unito, Svezia e Francia - per la Francia mancano ancora indicazioni circa l'attuazione della riforma costituzionale, mentre.
   
4. La Banca dati 'Conti Pubblici Territoriali' (Ministero dell'Economia e delle Finanze - DPS) ricostruisce per tutti gli enti appartenenti alla Pubblica amministrazione ed al Settore Pubblico Allargato i flussi di spesa e di entrata a livello regionale, pervenendo alla costruzione di conti consolidati per ciascuna regione italiana.
   Il totale della spesa consolidata della sola pubblica amministrazione, riportato nel capitolo 8, è lievemente inferiore al totale della spesa qui analizzata, risultante dalla somma della spesa delle amministrazioni centrali e di quelle periferiche. Tale differenza si spiega con il diverso processo di consolidamento: in questo capitolo nel dato di origine viene considerata la spesa del Settore pubblico allargato come interna a tutto il sistema e quindi non è considerata la voce dei trasferimenti in C/capitale a imprese pubbliche.
   
5. Spese ordinarie di investimento della struttura amministrativa degli enti, comprese le spese per organi istituzionali, la gestione e conservazione del patrimonio, l'acquisto di beni per il funzionamento delle strutture, i servizi di anagrafe e stato civile. A ciò si deve aggiungere l'erogazione di trasferimenti in conto capitale alle imprese nell'ambito della Programmazione negoziata gestita dalla Cassa Depositi e Prestiti
   
6. Secondo il criterio comunitario, utilizzato per la verifica del principio di addizionalità della spesa nazionale rispetto al contributo comunitario l'Unione Europea richiedeva infatti di riferirsi, per detta verifica, ad un Settore Pubblico Allargato delimitato secondo i seguenti criteri: l'appartenenza sostanziale al settore che produce servizi di pubblica utilità; l'appartenenza formale al Settore pubblico, nel senso che sia ancora riscontrabile un controllo (diretto o indiretto) nella gestione e/o un intervento nel finanziamento degli organismi in questione da parte degli Enti pubblici; l'aver già ottenuto nel passato o la possibilità di ottenere nel futuro quote dei Fondi strutturali comunitari.
   
7. Regioni ed altri enti territoriali
   
8. Il totale del personale dell'Italia è calcolato come somma dei totali regionali, escludendo alcune unità per le quali si è riscontrata un' impossibilità di attribuzione regionale.
   
9. Comprende retribuzioni lorde al personale in attività, ovvero le retribuzioni nette, i contributi previdenziali e assistenziali a carico dell'ente, le ritenute erariali, il compenso per lavoro straordinario, i compensi speciali, l'indennità di missione, l'indennità di licenziamento, i contributi ai fondi pensione
   
10. Esclusi quelli aventi natura di capitale fisso utilizzabili nel processo produttivo per un periodo superiore all'anno
    
11. Pari alla spesa per l'acquisto di beni e servizi effettuata nell'anno di riferimento rapportata al numero di dipendenti in servizio presso la PA
    
12. Primo livello - modulistica compilabile e scaricabile; secondo livello - informazioni interattive pubbliche e riservate; terzo livello - invio dati per l'attivazione del procedimento e conclusione della transazione on line
    
13. Rapporto Assinform sull'informatica, le telecomunicazioni e i contenuti multimediali